PLF 2027 : les Sociétés régionales d’agrégation, quand l’arbitre veut jouer
Au Maroc, une tomate peut tripler de prix sans quitter le marché de gros. Elle voyage peu, mais elle change souvent de mains. Pour lui raccourcir le chemin, le PLF 2027 promet six sociétés régionales d’agrégation et de commercialisation. L’idée séduit les producteurs, inquiète les intermédiaires et interroge le juriste : un État qui entre sur un marché libéralisé pour en corriger les excès peut-il le faire sans enfreindre la loi qu’il a lui-même écrite ? Examen de la mesure à la lumière de la loi 104-12 sur la liberté des prix et de la concurrence, et détour par Madrid, Paris, Ankara, New Delhi et Tunis, où d’autres ont déjà tenté de mettre de l’ordre dans le panier de la ménagère.
La mesure : un milliard pour raccourcir la chaîne
Le PLF 2027 consacre un milliard de dirhams à la modernisation des circuits de commercialisation. Cette enveloppe doit financer la création de six sociétés régionales d’agrégation et de commercialisation, la modernisation des marchés de gros et la réforme des filières viande et poisson. L’objectif affiché est de réduire le coût de l’intermédiation, du transport et de l’organisation des marchés.
Les six sites annoncés sont le Souss, le Tadla, le Gharb, le Loukkos, les Doukkala-Abda et l’Oriental. Ces sociétés offriraient aux agriculteurs et aux coopératives des services d’agrégation, de tri, de conditionnement, de froid et de transport. Elles pourraient vendre aux enchères ou sous contrat, selon un cahier des charges unifié et avec un audit annuel.
Le gouvernement prend soin de préciser qu’elles ne doivent pas devenir un intermédiaire public de plus, ni détenir un monopole sur l’achat ou la vente des récoltes. La précision est rassurante. Elle est aussi révélatrice : on ne dément que ce que l’on craint.
Le dispositif s’accompagne d’un nouveau cadre légal pour les marchés de gros, d’une révision du régime des mandataires et d’un suivi des prix de sept produits avec alerte en cas de hausse anormale des marges. Il prévoit aussi la possibilité d’encadrer temporairement les exportations en cas de pénurie exceptionnelle.
Ce que l’on ne sait pas pèse autant que ce que l’on sait. Le statut juridique, le capital, l’actionnariat, la gouvernance, le niveau des redevances et le calendrier au-delà de 2027 restent à préciser. Pour une mesure appelée à bousculer l’un des marchés les plus sensibles du pays, c’est un peu comme annoncer un pont sans dire sur quelle rive il s’appuie.
Le diagnostic qui la fonde
La mesure ne sort pas de nulle part. En avril 2024, le Conseil de la concurrence a rendu un avis sévère sur les marchés de gros de fruits et légumes. Il y relevait l’absence de cadre légal spécifique, hormis le texte du 7 février 1962 sur la rémunération des mandataires.
Les intermédiaires captent en moyenne près de 34 % du prix final, contre environ 30 % pour les producteurs. Les détaillants appliqueraient, par une collusion tacite, des marges de deux à trois fois le prix d’achat. Les marchés informels autour de Casablanca traiteraient plus d’un quart des flux de la ville. Les oignons stockés de façon traditionnelle perdent de 40 à 80 % de leur valeur.
La Fédération interprofessionnelle des fruits et légumes (FIFEL) confirme le constat. Son président observe que les prix sur certains marchés régionaux peuvent doubler, voire tripler par rapport à Inezgane. Il salue la mesure, mais demande que les agriculteurs soient associés à la conception des sociétés et rappelle qu’elle n’agira pas sur les coûts de production.
Ce qu’en dit le débat parlementaire
En commission des finances, l’Istiqlal a soutenu la modernisation des marchés. Le PJD a interrogé l’efficacité réelle des six sociétés régionales. Le débat a surtout porté sur l’opportunité et l’efficacité. La question de la compatibilité avec le droit de la concurrence, elle, n’a guère été posée. C’est pourtant là que la mesure joue sa crédibilité.
L’épreuve du droit : la loi 104-12 n’interdit pas, elle encadre
Réponse de principe : la création de sociétés publiques ou parapubliques de commercialisation n’est pas, en soi, contraire à la loi 104-12 sur la liberté des prix et de la concurrence, telle que modifiée par la loi 40-21. Tout dépend de ce que ces sociétés feront, des privilèges qu’elles recevront et de la procédure suivie pour les créer. Cinq lignes de friction se dessinent.
- La liberté des prix n’est pas menacée, tant qu’on ne touche pas aux prix
L’article 2 de la loi pose le principe : les prix se forment par le jeu de la libre concurrence, sauf liste réglementée fixée après consultation du Conseil de la concurrence. Une société qui agrège, trie, refroidit et met aux enchères ne fixe aucun prix : elle ajoute un acheteur et un canal. Sur ce terrain, la mesure est conforme, et même conforme à l’esprit de la loi, puisqu’elle accroît le nombre d’opérateurs.
Le sujet change si le suivi des marges de sept produits débouche sur un plafonnement. L’article 3 n’autorise la réglementation des prix que dans des cas limités, et l’article 4 n’admet des mesures temporaires qu’en cas de hausse excessive liée à des circonstances exceptionnelles. Ces mesures durent six mois au plus, renouvelables une seule fois, et exigent l’avis préalable du Conseil. L’alerte sur les marges est donc légale ; la sanction automatique des marges ne le serait pas sans passer par ces articles.
- L’État opérateur est un opérateur comme les autres
L’article premier soumet à la loi les personnes morales de droit public lorsqu’elles agissent comme opérateurs économiques. Les six sociétés, quelle que soit leur forme, tomberont donc sous les interdictions des articles 6 (ententes) et 7 (abus de position dominante ou de dépendance économique).
Le risque n’est pas théorique. Dans le Souss, une plateforme publique qui concentre le froid, le conditionnement et la mise en marché peut rapidement devenir incontournable. Elle s’exposerait alors aux griefs que l’article 7 énumère : refus de vente, conditions discriminatoires, ventes liées. Proposer le froid uniquement à qui accepte aussi le transport et la mise aux enchères maison serait, au sens strict, une vente liée. L’agriculteur dépendant d’une seule plateforme régionale serait, au sens strict, en situation de dépendance économique. On aurait chassé l’intermédiaire pour reconstituer sa position, en uniforme.
- L’argent public : la question des aides de l’État
Le milliard de dirhams est de l’argent public mis au service d’opérateurs qui concurrenceront des grossistes, des mandataires et des transporteurs privés. La loi 104-12 ne comporte pas de régime de contrôle des aides d’État comparable à celui de l’Union européenne. En revanche, la loi 20-13 relative au Conseil de la concurrence prévoit, à son article 7, que le gouvernement consulte le Conseil sur les aides accordées par l’État ou les collectivités territoriales.
Le principe que l’OCDE appelle « neutralité concurrentielle » trouve ici son application : une entreprise publique ne doit pas tirer de sa nature publique un avantage que ses concurrents n’ont pas. Exonérations de redevances, terrains cédés à prix symbolique, garanties implicites de l’État ou pertes couvertes par le budget fausseraient le jeu. Les commerçants turcs l’ont dit sans détour en 2019, on le verra plus loin.
- Droits exclusifs : la ligne rouge procédurale
Le même article 7 de la loi 20-13 rend obligatoire la consultation du Conseil sur tout projet de texte qui limite l’accès à un marché, institue des droits exclusifs ou impose des pratiques uniformes de prix. Si un décret ou un cahier des charges réserve aux six sociétés le passage obligé de certaines productions, ou les place en position privilégiée dans les futurs marchés de gros, l’avis du Conseil devient obligatoire. L’omettre exposerait le dispositif à un contentieux.
La précision gouvernementale selon laquelle les sociétés n’auront pas de monopole est donc juridiquement décisive. Elle devra figurer dans les textes, et pas seulement dans les discours.
- L’exemption de l’article 9, et ses limites
L’article 9 de la loi 104-12 exonère des interdictions des articles 6 et 7 les pratiques qui résultent d’un texte législatif ou réglementaire. Il exonère aussi celles qui contribuent au progrès économique, sans éliminer la concurrence sur une partie substantielle du marché, et en réservant aux utilisateurs une part équitable du profit.
C’est la porte de sortie naturelle du dispositif. Mais elle impose une démonstration : prouver que les gains d’efficacité profitent au consommateur, et pas seulement au budget de la société. Autrement dit, la loi demande aux six sociétés ce que le débat budgétaire ne leur a pas encore demandé : des chiffres sur la transmission des baisses de coûts jusqu’au prix de détail.
Le paradoxe de la doctrine
Reste une ironie. Dans son avis d’avril 2024, le Conseil de la concurrence recommandait principalement la création d’une instance nationale de pilotage des marchés de gros, chargée de coordonner et de superviser. Il proposait un arbitre. Le gouvernement répond par un joueur. Les deux ne sont pas incompatibles, à condition que le joueur ne siffle pas lui-même les fautes.
La soutenabilité économique : l’intermédiaire n’est pas qu’un parasite
Juridiquement défendable sous conditions, la mesure est économiquement plus fragile qu’elle n’en a l’air. Elle repose sur une hypothèse implicite : la marge de l’intermédiaire serait une rente pure, qu’il suffirait de supprimer pour la rendre au consommateur. La réalité est moins morale et plus comptable.
Les fonctions invisibles de l’intermédiaire
L’intermédiaire marocain fait souvent office de banquier, d’assureur et de logisticien. Le Conseil de la concurrence l’a relevé : faute d’accès au crédit et à l’assurance, les producteurs s’en remettent aux intermédiaires, qui tirent de cette dépendance leur pouvoir de prix. Le marchand qui avance l’argent des semences, achète la récolte sur pied et assume le risque de mévente ne vend pas seulement des tomates ; il vend du crédit et de la couverture.
Une société régionale qui se contente de trier et de refroidir ne remplacera pas ces fonctions. Elle devra soit les assumer, avec les risques d’impayés qui vont avec, soit s’adosser à des partenaires bancaires et assureurs. Sans cela, l’agriculteur endetté auprès de son intermédiaire continuera de lui livrer sa récolte, plateforme publique ou pas.
Le coût du service public de la tomate
Un milliard de dirhams pour six sociétés, des marchés de gros et deux filières animales, c’est peu pour bâtir des chaînes de froid régionales. C’est beaucoup s’il s’agit de couvrir des pertes d’exploitation récurrentes. Toute la question est de savoir si les redevances couvriront les charges.
Trois scénarios se dessinent. Dans le premier, les redevances sont fixées au coût complet : la société est équilibrée, mais son avantage prix sur les intermédiaires se réduit à sa seule efficacité. Dans le deuxième, elles sont subventionnées : la société attire les volumes, mais creuse un déficit que le budget devra couvrir chaque année, et s’expose au grief d’aide d’État. Dans le troisième, les volumes ne viennent pas : les entrepôts frigorifiques deviennent les plus coûteux abris à oignons du royaume.
Le gisement d’efficacité existe pourtant. Si les pertes post-récolte de 40 à 80 % sur certains stockages traditionnels sont réduites, la valeur créée peut financer le service sans subvention. C’est là, et non dans la chasse aux intermédiaires, que se trouve la vraie rentabilité du projet.
Ce que la société ne touchera pas
Trois angles morts limitent la portée de la mesure. D’abord, le président de la FIFEL le rappelle, elle n’agit pas sur les coûts de production : eau, intrants, énergie, main-d’œuvre. Ensuite, elle ne touche pas le dernier maillon, le détail, où le Conseil a observé des marges de deux à trois fois le prix d’achat. Enfin, les marchés informels, qui traitent plus du quart des flux casablancais, échappent par définition à toute plateforme régulée.
Une baisse de 20 % du prix à la sortie du marché de gros peut donc très bien ne produire aucune baisse à l’étal du quartier. Le détaillant aura simplement augmenté sa marge de ce que le grossiste a perdu. La marge aura changé de poche, pas de destinataire : ce n’est toujours pas le consommateur.
Le précédent marocain
Le Maroc connaît déjà l’État commerçant de produits agricoles. L’Office de commercialisation et d’exportation, qui a longtemps détenu le monopole des exportations d’agrumes et de primeurs, a perdu ce monopole dans la vague de libéralisation du milieu des années 1980. La filière exportatrice s’est développée depuis sous l’impulsion de groupements privés et coopératifs. Le PLF 2027 ne propose pas de revenir à ce modèle, mais la mémoire institutionnelle devrait inciter à la prudence : l’État marocain sait construire des infrastructures, il a moins brillé dans le négoce.
La résistance des rentiers
Reste le facteur humain. Le régime des mandataires, fondé sur des agréments gratuits accordés par le ministère de l’Intérieur, dont la moitié au bénéfice de personnes ayant contribué à la résistance nationale, est un édifice social autant qu’économique. Le réformer, c’est toucher à des patrimoines transmis et à des réseaux électoraux. L’Inde, on le verra, a mesuré ce que coûte une telle réforme quand elle est menée sans les intéressés.
Le regard comparatif : l’État bâtisseur réussit, l’État commerçant trébuche
Les expériences étrangères dégagent une ligne de partage nette. Les États qui ont construit et régulé l’infrastructure des marchés en laissant les opérateurs commercer ont durablement réduit les coûts. Ceux qui ont voulu vendre eux-mêmes, ou punir les vendeurs, ont obtenu des files d’attente, des procès ou des manifestations.
Espagne : Mercasa, l’État propriétaire des murs
L’Espagne offre le modèle le plus abouti d’intervention publique dans la distribution alimentaire de gros. Mercasa, entreprise publique détenue par le ministère de l’Agriculture et la SEPI, coordonne un réseau de 24 marchés de gros, les « Mercas ». Environ 70 % des fruits et légumes et près de la moitié des viandes et produits de la mer consommés en Espagne y transitent.
Le point clé tient à la répartition des rôles : Mercasa construit, entretient et gère les infrastructures avec les municipalités, tandis que des centaines d’entreprises privées y achètent et y vendent. L’État loue des mètres carrés et des chambres froides ; il ne négocie pas les tomates. C’est exactement ce que le Maroc pourrait faire de ses douze futurs complexes régionaux de commercialisation.
France : Rungis, l’État qui a appris à céder la main
Le marché de Rungis relève du régime français des marchés d’intérêt national. Il est géré par la Semmaris, société d’économie mixte longtemps contrôlée par l’État, qui a progressivement ouvert son capital, jusqu’à l’entrée du groupe privé Altarea en 2019. Là encore, le gestionnaire public ne commerce pas : il loue, organise, contrôle l’hygiène et la traçabilité.
La France montre aussi ce que l’État peut faire sans entrer sur le marché : rendre les prix et les marges transparents par un observatoire, et encadrer la contractualisation entre producteurs et acheteurs. C’est l’esprit du suivi des prix de sept produits annoncé par le PLF 2027, à condition qu’il publie ses données plutôt que de les garder pour les réunions de crise.
Turquie : les étals municipaux de 2019, ou le légume électoral
Le contre-modèle vient d’Ankara. En février 2019, alors que les prix alimentaires avaient augmenté de 31 % sur un an, les municipalités d’Istanbul et d’Ankara ont ouvert des points de vente directe de légumes à environ moitié prix, quelques semaines avant les élections locales. Le chef de l’État a qualifié la hausse des prix de « terrorisme alimentaire » et le ministère du Commerce a infligé des amendes à 88 entreprises.
Les économistes ont rappelé que les causes étaient structurelles et que les spéculateurs jouaient un rôle marginal. Les commerçants ont dénoncé une concurrence déloyale, les étals publics ne payant ni loyer ni taxes. C’est, presque mot pour mot, le grief d’aide d’État que les six sociétés marocaines devront éviter. La leçon turque est cruelle : on peut vendre des tomates à moitié prix pendant six semaines ; on ne peut pas vendre de la désinflation à moitié prix pendant cinq ans.
Inde : les intermédiaires ont gagné la bataille de Delhi
L’Inde a tenté l’inverse : contourner les marchés réglementés, les mandis, et leurs agents à commission. Trois lois de septembre 2020 permettaient aux agriculteurs de vendre hors des mandis sans taxe, autorisaient la contractualisation avec l’agro-industrie et assouplissaient les limites de stockage. Plus d’un an de manifestations, menées surtout au Pendjab et dans l’Haryana, ont conduit à leur abrogation, signée le 30 novembre 2021.
La leçon indienne est double. D’une part, les intermédiaires ne sont pas seulement des acteurs économiques ; ce sont des forces sociales, liées aux producteurs par le crédit et la confiance. D’autre part, une réforme imposée d’en haut, sans associer les agriculteurs, peut être perçue comme une menace par ceux-là mêmes qu’elle prétend protéger. La FIFEL demande précisément d’être associée à la conception des sociétés : le conseil vaut d’être écouté.
Tunisie : la prison comme politique des prix
La Tunisie a choisi la voie pénale. Le décret-loi n° 14 du 20 mars 2022 sur la spéculation illicite prévoit dix ans de prison pour le stockage ou la rétention créant une pénurie, vingt ans pour les produits subventionnés, trente ans en circonstances exceptionnelles, et jusqu’à la perpétuité en bande organisée. Amnesty International s’est inquiétée de ses effets sur la liberté d’expression, le texte réprimant aussi la diffusion de fausses informations sur l’approvisionnement.
Le Maroc n’a heureusement pas emprunté ce chemin. Il faut s’en féliciter : on n’a jamais vu une peine de prison faire pousser une tomate. Dans une économie où le stockage est aussi une technique de régulation saisonnière, criminaliser l’entrepôt revient souvent à aggraver la pénurie qu’on prétend combattre.
Pays-Bas : quand les producteurs possèdent le marché
Un dernier modèle mérite d’être cité, parce qu’il est le plus proche de l’intention affichée du PLF. Aux Pays-Bas, la commercialisation horticole s’est historiquement organisée autour de ventes aux enchères coopératives, possédées par les producteurs eux-mêmes. L’enchère y est transparente, le prix public, et la marge de l’organisation revient aux membres.
C’est l’architecture que les six sociétés marocaines pourraient viser : non pas des filiales de l’État, mais des plateformes dont les coopératives et les producteurs seraient actionnaires de référence, l’État se contentant d’apporter le capital de démarrage et les infrastructures.
