PLF 2027 : treize rapports, une partition, et un chef d’orchestre sans baguette
Le PLF n° 60.26 est arrivé au Parlement escorté de treize rapports et notes. Lus séparément, chacun se tient. Lus ensemble, ils se contredisent, se répondent mal ou s’ignorent poliment : hypothèses qui varient d’un document à l’autre, État social financé à crédit, rationalisation fiscale qui multiplie les exonérations, réduction des disparités qui concentre l’investissement là où il est déjà. Lecture croisée d’un budget qui joue juste mais pas toujours dans la même tonalité.
Une architecture impressionnante, un plan d’ensemble introuvable
Il faut d’abord rendre justice à l’effort. Le ministère de l’Économie, des Finances et de la Performance publique a mis en ligne, avec le corps du projet, treize documents : note de présentation, rapport économique et financier, rapports sur les établissements et entreprises publics, les SEGMA, les comptes spéciaux du Trésor, la dette, le budget genre, les dépenses fiscales, les ressources humaines, la compensation, ainsi que des notes sur les charges communes, le foncier public mobilisé pour l’investissement et la répartition régionale de l’investissement. Peu de pays de la région offrent une telle transparence documentaire, et l’Open Budget Index a salué la publication anticipée des orientations.
Mais la transparence n’est pas la cohérence. Chaque rapport est rédigé par une direction, avec ses méthodes, son périmètre et ses habitudes. Personne ne semble chargé de vérifier que les treize pièces racontent la même histoire. Le lecteur attentif, parlementaire, analyste ou contribuable, se retrouve dans la position de l’auditeur qui reçoit treize liasses sans tableau de passage.
Le premier indice est presque anecdotique. En août, le gouvernement sortant fixait au PLF 2027 quatre priorités. En octobre, devant le Conseil des ministres, le projet en comptait cinq. Le budget a été conçu par une équipe et présenté par une autre : la note d’orientation date de l’ère précédente, le texte est porté par le gouvernement El Mansouri installé le 16 octobre. Un budget de passation, en somme, avec ce que cela suppose de continuités assumées et de raccords visibles.
Des hypothèses à géométrie variable
Toute loi de finances repose sur un socle d’hypothèses. Celui du PLF 2027 a bougé plusieurs fois en quelques semaines, et les institutions de l’État ne lisent pas la même carte.
La croissance. La note de cadrage de l’été tablait sur 4,1 %. Le projet déposé retient 3,7 %. Bank Al-Maghrib, en septembre, a ramené sa propre prévision pour 2027 à 2,9 %, contre 3,1 % en juin. Et le gouvernement affiche, pour la période 2027-2031, un objectif de croissance moyenne de 5 % par an. Quatre chiffres pour une même année : 5, 4,1, 3,7 et 2,9. Le premier exercice de la législature démarre donc sous l’ambition qu’il prétend servir, et l’écart avec la banque centrale atteint 0,8 point, ce qui, appliqué aux recettes, n’a rien d’un arrondi.
Le pétrole. Les documents préparatoires de juillet retenaient un baril à 70 dollars sur trois ans. Le rapport préparatoire de septembre l’a relevé à 75 dollars. Or le Brent avoisinait 114 dollars à la fin octobre, au moment même où le texte était déposé. Une hypothèse énergétique dépassée le jour de sa présentation fragilise mécaniquement trois postes à la fois : la compensation du butane, l’inflation importée et la facture énergétique.
Le déficit. Le gouvernement inscrit 3 % du PIB, soit 58,7 milliards de dirhams. Le Haut-Commissariat au Plan l’attend à 3,2 %. Bank Al-Maghrib a relevé sa prévision de 3,3 % à 3,5 %. Trois institutions publiques, trois trajectoires. Le Parlement vote sur la première sans qu’aucun document ne lui explique pourquoi les deux autres se trompent.
Les recettes elles-mêmes. Le corps du projet et la note de présentation annoncent 437,4 milliards de recettes fiscales et 45 milliards de recettes non fiscales. Le rapport économique et financier parle de 423,5 milliards et de 43 milliards. L’écart s’explique sans doute par des différences de périmètre, notamment le traitement de la part de TVA versée aux collectivités territoriales. Mais aucun des deux documents ne fournit le tableau de passage. Pour le lecteur, il y a deux budgets dans le même budget.
L’État social à crédit : la générosité qui court plus vite que la recette
Le PLF 2027 aligne environ 62 milliards de dirhams de mesures sociales : réforme de l’impôt sur le revenu exonérant les salaires nets inférieurs à 10 000 dirhams, pension minimale portée à 1 700 dirhams, aide sociale directe relevée à 600 dirhams, prise en charge des petites factures d’électricité. L’intention est louable et la demande sociale réelle. Mais trois contradictions sautent aux yeux.
Première contradiction : moins d’impôt, plus d’impôt. L’impôt sur le revenu est allégé, pour un coût de 5,5 milliards la première année, et 87 % des salariés sortiraient de son champ. Dans le même temps, les recettes d’impôts directs devraient bondir de 22,8 %, à 203,5 milliards de dirhams, et l’impôt sur les sociétés progresserait de plus de 32 %, à 124,8 milliards. Le pari est donc entièrement reporté sur les entreprises, à commencer par les grands distributeurs d’hydrocarbures dont le taux d’IS passe à 40 %, et sur l’avance de 5 % perçue en douane. Une politique qui soulage les ménages en chargeant les entreprises peut se défendre. Encore faut-il le dire, et mesurer l’effet sur l’investissement privé que le même projet prétend « renforcer ».
Deuxième contradiction : la masse salariale immobile. Le rapport sur les ressources humaines chiffre la masse salariale à 195,67 milliards de dirhams en 2027, en hausse de 0,18 % seulement. Le même projet crée 34 454 postes budgétaires, et le même rapport évalue le coût des accords de dialogue social à 50,03 milliards en 2027. Comment créer des dizaines de milliers de postes et honorer des revalorisations tout en gelant quasiment la masse salariale ? La réponse tient en partie à des transferts de périmètre : les personnels des académies régionales et des groupements sanitaires territoriaux sortent du budget de l’État. La masse salariale ne baisse pas ; elle déménage. La rigueur affichée est d’abord comptable.
Troisième contradiction : les 62 milliards ne sont pas tous neufs. Une partie de l’enveloppe agrège des dépenses déjà engagées, comme l’a relevé un groupe de la majorité lui-même en commission. Seule une vingtaine de milliards est clairement chiffrée mesure par mesure. Pour un premier budget de législature, l’annonce d’un « jamais vu » mériterait une ventilation complète.
Et puis il y a ce chiffre, que tout contribuable devrait méditer : les intérêts et commissions de la dette atteindront 45,94 milliards de dirhams en 2027, soit davantage que le budget de la santé, fixé à 45,4 milliards. Le Royaume consacrera plus d’argent à rémunérer ses prêteurs qu’à soigner ses citoyens.
Compensation : la réforme annoncée, la subvention reconduite
Le rapport sur la compensation programme 19,4 milliards de dirhams pour le butane, le sucre et la farine, contre 22 milliards en 2026. La baisse est affichée comme un signe de maîtrise. Elle repose pourtant sur une hypothèse de prix dépassée, alors que la subvention moyenne a atteint 61,79 dirhams par bonbonne de 12 kg entre janvier et août 2026, pour un prix de vente maintenu à 50 dirhams.
La contradiction est double. D’abord avec la programmation antérieure : le PLF 2025 annonçait une enveloppe qui devait descendre jusqu’à 14 milliards en 2027. On y est à 19,4. La trajectoire pluriannuelle, censée encadrer les choix, n’a pas tenu deux exercices. Ensuite avec le discours : les orientations évoquent une « réforme structurelle des marchés et des prix à partir de 2027 », mais aucune mesure de décompensation n’apparaît dans le projet, qui crée au contraire un nouveau soutien énergétique, la prise en charge des factures d’électricité inférieures à 100 dirhams pour 6 millions d’abonnés, au coût de 2,8 milliards par an. Au moment où le registre social unifié devait permettre de passer de la subvention des produits au soutien des personnes, l’État ajoute une subvention de produit.
Rationaliser les exonérations… en en créant de nouvelles
La loi-cadre n° 69-19 portant réforme fiscale avait fait de la rationalisation des dépenses fiscales l’une de ses lignes de force. Le rapport annexé au PLF 2027 en dresse un bilan peu flatteur : les dépenses fiscales ont atteint 38 milliards de dirhams en 2026, en hausse de 13,7 % sur un an, et sont projetées à 40,2 milliards en 2027. Le nombre de mesures recensées est passé de 274 à 283. Deux années de baisse ont été effacées en douze mois.
Le même projet de loi de finances ajoute pourtant de nouvelles dérogations :
- un régime fiscal et douanier d’exception pour la Coupe du monde 2030, au bénéfice de la FIFA, de son diffuseur, de ses partenaires et prestataires, avec des exonérations d’IS, d’IR et de TVA, dont certaines courent jusqu’en 2032, sans estimation de coût publiée ;
- une exonération désormais permanente de TVA à l’importation des bovins, ovins, caprins et camélidés et de leurs viandes, qui remplace un dispositif contingenté et temporaire ;
- une exonération de TVA sur les ventes de sable, sans droit à déduction.
Le paradoxe le plus saisissant concerne les hydrocarbures. D’une main, le projet relève à 40 % l’IS des grands importateurs et distributeurs au nom de la lutte contre les rentes. De l’autre, le rapport sur les dépenses fiscales fait apparaître que le taux réduit de TVA de 10 % sur les produits pétroliers coûte 7,9 milliards de dirhams, soit plus du double de 2021, et représente à lui seul le cinquième des dépenses fiscales. On taxe la rente à l’IS et on la subventionne à la TVA.
Rapporté aux autres postes, le chiffre donne le vertige : les dépenses fiscales pèsent près du double de la compensation et environ sept fois le coût de la première année de la réforme de l’IR. Le rapport ne dit pas lesquelles de ces mesures ont atteint leur objectif. Or une exonération qui n’est pas évaluée est une dépense qui n’est pas votée.
Réduire les disparités en investissant… là où l’on investit déjà
La réduction des disparités territoriales figure parmi les priorités cardinales du projet. Les programmes de développement territorial intégré sont dotés de 210 milliards de dirhams sur huit ans, et le fonds dédié de 10 milliards pour 2027. Les autres rapports racontent pourtant une géographie inchangée.
Selon le rapport sur les établissements et entreprises publics, la région Casablanca-Settat captera 64,85 milliards de dirhams d’investissements en 2027, soit 31 % du total. Avec Rabat-Salé-Kénitra et Marrakech-Safi, trois régions concentrent 59,8 % de l’effort ; en y ajoutant Tanger-Tétouan-Al Hoceïma, la part atteint 69,7 %. La note sur la répartition régionale fait le même constat pour les nouveaux projets du budget général : trois régions en absorbent 56,6 %. La baisse de quelques points par rapport à 2026 est présentée comme un rééquilibrage ; elle ressemble davantage à un tassement.
Le rapport sur les ressources humaines ajoute une pièce décisive au dossier : cinq régions sur douze concentrent 69,6 % des fonctionnaires. Les sept autres, qui se partagent à peine 30 % des agents de l’État, sont précisément celles où les programmes territoriaux de 210 milliards doivent être exécutés. On confie le rattrapage aux territoires qui ont le moins de moyens humains pour le conduire. Le rapport sur les EEP le reconnaît d’ailleurs à demi-mot lorsqu’il estime que l’appréciation de la territorialisation « gagnerait à dépasser l’implantation territoriale des entités ».
Un État qui recrute ailleurs que là où il manque
Les chiffres du marché du travail sont connus : un chômage de 9,5 % au deuxième trimestre 2026, 16,7 % chez les diplômés du supérieur, 29,2 % chez les 15-24 ans. Le PLF place l’investissement et l’emploi au cœur de son discours. La ventilation des postes budgétaires raconte une autre histoire : 14 200 postes pour l’Intérieur, 5 500 pour la Défense, 5 400 pour la Santé… mais 50 pour l’Industrie, 50 pour l’Énergie, 60 pour le Tourisme, 25 pour le Transport et 20 pour l’Emploi. Les ministères chargés de piloter les 400 milliards d’investissement public et la politique de l’emploi reçoivent des renforts symboliques.
Les déséquilibres sont aussi sectoriels. La Santé compte 2,20 professionnels pour 1 000 habitants, quand le seuil de l’OMS est de 4,45 ; au rythme actuel des recrutements nets, il faudrait une douzaine d’années pour combler le besoin estimé par le ministère lui-même à 83 020 professionnels. La Justice recevra 300 postes alors qu’elle perd environ 460 agents par an : elle se vide pendant qu’on lui demande de moderniser ses textes et d’accélérer ses procédures. L’enseignement supérieur perdra 16,3 % de ses effectifs d’ici 2030. Et 81,9 % des postes supprimés depuis dix ans concernaient les cadres de l’échelle 10 et plus : l’État perd ses compétences les plus qualifiées au moment où ses chantiers en exigent davantage.
Les établissements publics : réformer le portefeuille en l’agrandissant
La loi-cadre n° 50-21 relative à la réforme des établissements et entreprises publics devait rationaliser un portefeuille jugé pléthorique. Les chiffres du rapport annexé au PLF 2027 montrent l’inverse. Le portefeuille compte 274 entités à fin septembre 2026, contre 271 deux ans plus tôt. Il s’est même transformé : 215 établissements publics et 59 sociétés anonymes, contre 228 et 43 en 2024. On a moins d’établissements, mais davantage de sociétés.
La liste des entités en cours de dissolution ou de liquidation compte 87 noms, contre 90 l’an dernier. Depuis l’entrée en vigueur de la loi-cadre, le registre n’enregistre que quatre dissolutions effectives. Certaines régies de distribution, dont les missions ont été déléguées à la fin des années 1990, attendent toujours leur liquidation. L’instance centrale censée piloter ces opérations n’est pas encore opérationnelle et plusieurs textes d’application manquent. Pendant ce temps, une quinzaine de nouvelles filiales ont vu le jour au premier semestre 2026, dont sept à l’OCP et cinq chez MASEN.
La trajectoire d’investissement des EEP pose, elle, une question de cohérence macroéconomique. Après un pic de 209 milliards de dirhams en 2026 et 2027, le rapport prévoit un repli de 24 % en 2028, à 158,5 milliards, puis à 132,8 milliards en 2029. Or l’objectif de 5 % de croissance moyenne jusqu’en 2031 repose largement sur l’investissement public. Le rapport sur les EEP organise donc la décrue de l’effort au moment même où le cadrage macroéconomique en suppose le maintien. Ajoutons que le résultat net agrégé des EEP reculerait de 14 % en 2026, que le dividende de l’OCP tomberait à 6,4 milliards contre 7 milliards budgétés en 2026, et que les transferts de l’État aux EEP n’ont été exécutés qu’à 85 % en 2025.
Le financement : un pari sur l’épargne nationale
Reste la question qui conditionne toutes les autres : comment financer ? Le projet prévoit 120 milliards de dirhams d’emprunts à moyen et long terme et 60 milliards de financements extérieurs. Or, entre 2023 et 2025, le Trésor n’a mobilisé qu’environ 71 % des montants extérieurs autorisés. Toute insuffisance se reportera sur le marché intérieur, où le besoin central est déjà estimé à 105,7 milliards de dirhams, soit 8,8 milliards par mois, et pourrait monter à 14,8 milliards par mois si les recettes déçoivent.
Sur ce même marché, les EEP devront lever de quoi financer leurs propres programmes. Le rapport sur la dette et le rapport sur les EEP ne se parlent pas : aucun n’évalue l’effet d’éviction lorsque l’État et ses entreprises puisent simultanément dans la même épargne. Quant aux financements dits innovants, ces cessions-relocations d’actifs publics qui ont rapporté environ 109 milliards depuis 2019, le PLF 2027 n’y recourt pas, mais l’État en paie déjà les loyers, qui approchaient 7 milliards de dirhams en 2025. La recette d’hier est devenue la charge courante d’aujourd’hui, sans figurer clairement dans la trajectoire de dette.
Le plaidoyer de la défense
L’honnêteté commande d’entendre les arguments du gouvernement, qui ne manquent pas de poids. Le solde du budget de l’État s’améliore sur le papier, de –107,6 milliards en 2026 à –89,6 milliards en 2027, et les besoins résiduels de financement reculent de 20 %. Les recettes fiscales ont progressé de 11,7 % à fin septembre 2026, ce qui donne du crédit à la dynamique attendue. La part des intérêts dans les recettes ordinaires reculerait de 10,5 % à 9,5 %. La dette marocaine est majoritairement intérieure, à long terme et à taux fixes, ce qui la protège des chocs brutaux. Les grandes rentes, notamment pétrolières, sont mises à contribution. Et plusieurs écarts entre documents tiennent à des différences de périmètre légitimes, que les spécialistes savent réconcilier.
Tout cela est exact. Mais un budget ne s’adresse pas qu’aux spécialistes. Il s’adresse au Parlement qui le vote, aux citoyens qui le financent et aux investisseurs qui le lisent. Lorsque chaque rapport exige un expert pour être réconcilié avec les autres, la transparence devient un labyrinthe.
Pour une loi de finances qui se lise d’une seule voix
Quelques mesures simples suffiraient à transformer treize monologues en un discours :
Un document de cohérence. Une note de synthèse, publiée avec le projet, qui réconcilie les chiffres clés de tous les rapports, recettes, effectifs, investissements, avec des tableaux de passage explicites lorsque les périmètres diffèrent.
Un socle d’hypothèses unique et testé. Les mêmes hypothèses de croissance, de pétrole et de change pour tous les documents, assorties de scénarios de sensibilité : que deviennent le déficit et la compensation avec un baril à 100 dollars, ou avec une croissance à 2,9 % ?
Un avis indépendant. Un organe budgétaire indépendant, à l’image de ce qui existe dans de nombreux pays, qui évalue publiquement le réalisme des hypothèses avant le vote, plutôt que de laisser le Parlement arbitrer seul entre le ministère, le HCP et Bank Al-Maghrib.
Une règle pour les dépenses fiscales. Aucune nouvelle exonération sans coût estimé, sans indicateur de résultat et sans date d’extinction, régime du Mondial 2030 compris.
Un adossement des mesures sociales aux recettes constatées. Chaque marche de l’escalier social conditionnée aux recettes effectivement encaissées l’année précédente, et le coût réel de chaque mesure publié chaque année.
Une territorialisation réelle des moyens humains. Aucun programme territorial sans un plan d’affectation des compétences correspondantes dans les régions concernées.
Le PLF 2027 est un budget de transition, à cheval sur deux gouvernements et deux cycles d’investissement. Il en porte les qualités, la continuité et la prudence apparente, mais aussi les défauts : des ambitions empilées sans arbitrage explicite, des documents juxtaposés sans être reliés. Le Maroc s’est doté de presque tous les instruments d’une gestion budgétaire moderne. Il lui reste à les faire jouer ensemble.
