Le cadre constitutionnel de l’investiture parlementaire du gouvernement
La question de l’investiture constitutionnelle du gouvernement par le Parlement a suscité un débat constitutionnel portant sur la nature juridique du gouvernement durant la période comprise entre la nomination de son chef et de ses membres par le Roi et l’obtention de la confiance de la Chambre des représentants, conformément à l’article 88 de la Constitution du Royaume du Maroc de 2011. Une partie de ce débat a porté sur la détermination du statut juridique du gouvernement durant cette phase, ainsi que sur la possibilité pour celui-ci d’exercer ses compétences exécutives et administratives avant l’achèvement de la procédure d’investiture parlementaire.
Certains peuvent considérer que, avant d’avoir obtenu la confiance de la Chambre des représentants, le gouvernement n’a pas encore rempli les conditions lui permettant d’exercer pleinement ses compétences constitutionnelles. D’autres estiment, en revanche, que la nomination royale fait naître le gouvernement en tant qu’institution constitutionnelle constituée, le vote parlementaire sur le programme gouvernemental constituant une étape ultérieure ayant trait à son investiture politique et lui permettant d’exercer ses fonctions dans le cadre de sa responsabilité devant le Parlement.
Une autre opinion considère le gouvernement nommé avant son investiture parlementaire comme se trouvant dans une situation comparable à celle d’un gouvernement chargé d’expédier les affaires courantes. Cette qualification soulève toutefois, à son tour, une difficulté terminologique et juridique, dès lors que la Constitution de 2011 a prévu, pour le gouvernement dont les fonctions ont pris fin, des dispositions relatives à l’expédition des affaires courantes, notamment à l’article 47, alors que le gouvernement nouvellement nommé se trouve dans un contexte constitutionnel différent, caractérisé par l’achèvement de sa procédure d’investiture.
Dès lors, le différend ne porte pas sur une simple divergence dans l’emploi des termes, mais touche à la détermination du moment auquel le gouvernement acquiert une existence juridique, à la nature constitutionnelle de l’investiture parlementaire et à l’incidence de l’absence de confiance sur les compétences du gouvernement et les actes de ses membres.
Dans cette perspective, j’estime que l’examen de cette question exige de distinguer trois problématiques interdépendantes : la formation du gouvernement par nomination royale, son investiture par l’obtention de la confiance de la Chambre des représentants, puis la détermination de l’étendue de ses compétences durant la période antérieure à cette investiture.
Dès lors, la problématique centrale peut être formulée comme suit :
Dans quelle mesure la nomination royale peut-elle être considérée comme constitutive de l’existence juridique du gouvernement, et quel est l’effet constitutionnel résultant de l’exigence posée par l’article 88 d’obtenir la confiance de la Chambre des représentants avant que celui-ci puisse être considéré comme investi ? Cette distinction entraîne-t-elle une limitation des compétences du gouvernement durant la période comprise entre sa nomination et son investiture parlementaire ?
Pour répondre à cette problématique, j’examinerai la question à travers quatre axes : la portée de la nomination royale dans la formation du gouvernement, la nature constitutionnelle de l’investiture parlementaire, le statut juridique du gouvernement avant l’obtention de la confiance, puis les effets résultant de l’absence de cette confiance.
- La nomination royale et son effet sur la formation du gouvernement
L’article 47 de la Constitution de 2011 dispose que le Roi nomme le Chef du gouvernement au sein du parti politique arrivé en tête des élections des membres de la Chambre des représentants, et au vu de leurs résultats. Il nomme également les membres du gouvernement sur proposition du Chef du gouvernement. Cet article établit le cadre constitutionnel dans lequel s’inscrit la formation du gouvernement, à travers une répartition des rôles entre l’institution monarchique et le Chef du gouvernement nommé.
Il en résulte que la formation du gouvernement ne commence pas par le vote parlementaire sur le programme gouvernemental, mais qu’elle est précédée de procédures constitutionnelles relatives à la nomination du Chef du gouvernement et des membres de l’équipe gouvernementale. La nomination royale n’est donc pas un simple acte préparatoire ou un acte matériel dépourvu d’effets, mais constitue un acte constitutionnel produisant des effets juridiques liés à la détermination des personnes appelées à exercer les responsabilités gouvernementales.
Sur le plan juridique, il convient de distinguer l’existence de l’institution gouvernementale en tant que formation nommée conformément à l’article 47, de l’accomplissement de la condition d’investiture prévue par l’article 88. La nomination détermine les membres du gouvernement et en constitue la formation, tandis que l’article 88 fixe les conditions dans lesquelles le gouvernement est considéré comme investi.
C’est ici que se pose l’une des questions essentielles du débat : l’absence d’achèvement de l’investiture parlementaire signifie-t-elle que le gouvernement n’existe pas juridiquement, ou bien son existence résulte-t-elle de la nomination, sous réserve de l’accomplissement d’une autre condition constitutionnelle nécessaire pour qu’il puisse être considéré comme investi ?
Je tends à distinguer ces deux notions, car le texte constitutionnel lui-même emploie deux concepts différents : la « nomination » au début de l’article 88 et l’« investiture » à sa fin. Cette différence terminologique révèle la succession de deux étapes constitutionnelles, chacune ayant sa propre fonction et ses propres effets.
Cette distinction ne signifie toutefois pas nécessairement que la nomination royale confère au gouvernement, dès le premier instant, l’ensemble des compétences dans les mêmes conditions que celles dans lesquelles il les exerce après l’obtention de la confiance. L’existence du gouvernement en tant que formation nommée et l’achèvement de son investiture constitutionnelle sont deux questions qu’il convient de ne pas confondre.
- L’investiture parlementaire à la lumière de l’article 88 de la Constitution
L’article 88 de la Constitution de 2011 dispose qu’après la nomination par le Roi des membres du gouvernement, le Chef du gouvernement se présente devant les deux Chambres du Parlement réunies et présente le programme qu’il entend appliquer. Ce programme fait l’objet d’un débat devant les deux Chambres, suivi d’un vote à la Chambre des représentants.
Le même article ajoute que le gouvernement est considéré comme investi après avoir obtenu la confiance de la Chambre des représentants, exprimée par le vote de la majorité absolue des membres composant la Chambre en faveur du programme gouvernemental.
Il ressort de cette disposition que l’investiture parlementaire n’est pas une simple formalité, mais constitue une condition constitutionnelle expresse à l’achèvement de l’investiture du gouvernement. Le constituant ne s’est pas contenté de prévoir la présentation du programme gouvernemental au Parlement ou sa discussion ; il a subordonné l’investiture à l’obtention de la confiance de la Chambre des représentants selon la majorité fixée par la Constitution.
Dès lors, considérer que la nomination royale suffit à elle seule pour que le gouvernement soit considéré comme investi, indépendamment du vote parlementaire, se heurte à la formulation expresse figurant à la fin de l’article 88. À l’inverse, considérer que le gouvernement n’a absolument aucune existence avant le vote soulève également une difficulté d’interprétation de la référence, au début du même article, à la nomination de ses membres avant la présentation du programme gouvernemental.
Ainsi, une lecture attentive du texte commande de distinguer la formation du gouvernement par la nomination de l’acquisition de la qualité de gouvernement investi après l’obtention de la confiance parlementaire. En ce sens, la nomination et l’investiture ne constituent pas deux étapes identiques, pas plus qu’il ne serait exact de réduire l’une à l’autre.
Si la nomination produit l’effet de constituer une formation gouvernementale déterminée, l’investiture traduit la réalisation de la condition constitutionnelle liée à la confiance parlementaire. Le Parlement devient ainsi un acteur essentiel de l’achèvement du processus constitutionnel du gouvernement, sans que cela signifie que son rôle se substitue à celui du Roi dans la nomination prévue par l’article 47.
III. Le gouvernement exerce-t-il ses compétences avant d’obtenir la confiance parlementaire ?
La question la plus controversée concerne la possibilité pour le gouvernement d’exercer ses compétences durant la période comprise entre la nomination de ses membres et le vote sur le programme gouvernemental.
Dans ce contexte, j’estime que la seule absence de confiance parlementaire ne suffit pas, à elle seule, à considérer que le gouvernement se trouve dans la même situation juridique que le gouvernement dont les fonctions ont pris fin et qui est chargé d’expédier les affaires courantes. Les deux situations reposent sur des fondements constitutionnels et s’inscrivent dans des contextes différents.
L’article 47 dispose que la démission du Chef du gouvernement entraîne la démission de l’ensemble du gouvernement et prévoit également que le gouvernement dont les fonctions ont pris fin assure l’expédition des affaires courantes jusqu’à la formation d’un nouveau gouvernement. En revanche, le gouvernement nouvellement nommé se trouve dans le contexte de l’achèvement de la procédure d’investiture prévue à l’article 88, et non dans celui de la cessation des fonctions d’un gouvernement antérieur.
Par conséquent, qualifier le nouveau gouvernement de « gouvernement chargé d’expédier les affaires courantes » au seul motif qu’il n’a pas encore obtenu la confiance parlementaire nécessite un fondement constitutionnel plus précis et ne saurait être retenu automatiquement sans distinguer les deux situations.
Cependant, écarter cette qualification ne permet pas, à lui seul, de trancher la question de l’étendue des compétences que le gouvernement peut exercer avant son investiture. Il s’agit d’une question distincte qui exige une lecture globale des dispositions régissant le pouvoir exécutif, notamment des articles 88, 89, 90 et 91.
L’article 89 dispose que le gouvernement exerce le pouvoir exécutif et agit, sous l’autorité de son Chef, pour mettre en œuvre le programme gouvernemental et assurer l’exécution des lois ; il place également l’administration à sa disposition. L’article 90 définit les compétences du Chef du gouvernement en matière d’exercice du pouvoir réglementaire, tandis que l’article 91 porte sur le pouvoir de nomination aux emplois civils et aux emplois supérieurs, sous réserve des dispositions de l’article 49.
Ces dispositions doivent toutefois être lues à la lumière de l’article 88, qui subordonne expressément la qualité de gouvernement investi à l’obtention de la confiance parlementaire. Il ne suffit donc pas de se référer aux dispositions organisant les compétences exécutives pour affirmer que l’ensemble de ces compétences peut être exercé avant l’investiture sans aucune restriction ; de même, l’absence d’investiture ne suffit pas pour considérer que tous les actes du gouvernement seraient interdits.
L’approche la plus conforme à une méthode constitutionnelle rigoureuse consiste à distinguer les actes nécessaires à la continuité des services publics et à la gestion des affaires administratives, d’une part, des décisions comportant des choix politiques essentiels ou anticipant la mise en œuvre d’un programme gouvernemental qui n’a pas encore obtenu la confiance de la Chambre des représentants, d’autre part.
En principe, la continuité des services publics impose de ne pas laisser l’administration dans une situation de vide, tout comme la régularité de son fonctionnement exige le traitement des dossiers en cours et l’adoption des mesures administratives fondées sur une compétence juridique existante. Toutefois, la légalité de chaque acte demeure subordonnée à sa nature, à son fondement juridique, à l’autorité compétente pour l’édicter et à son lien avec des choix politiques appelés à être soumis au Parlement.
En conséquence, il ne saurait être considéré que toute décision administrative prise durant cette période serait contraire à la Constitution au seul motif qu’elle intervient avant le vote sur le programme gouvernemental. À l’inverse, il ne serait pas davantage exact d’affirmer, de manière absolue, la légalité de toutes les décisions gouvernementales prises durant cette phase, sans examiner leur nature, leurs effets et leur fondement juridique.
Le critère d’appréciation devrait, à mon sens, être objectif et précis : s’agit-il d’une mesure administrative nécessaire à la continuité du service public ou d’une décision politique essentielle liée à la mise en œuvre d’un programme qui n’a pas encore obtenu la confiance parlementaire ? L’acte a-t-il été pris par une autorité compétente et dans les limites des pouvoirs que lui confère la loi ?
Cette approche permet ainsi d’éviter deux positions opposées qui ne sont pas exemptes de difficultés : la première consiste à considérer que le gouvernement serait incapable d’accomplir le moindre acte avant son investiture ; la seconde revient à lui reconnaître, sans distinction, l’ensemble des pouvoirs politiques et exécutifs dévolus au gouvernement investi.
- Nomination, investiture et responsabilité politique du gouvernement
La distinction entre la nomination royale et l’investiture parlementaire conduit à une question plus large concernant la nature de la responsabilité politique du gouvernement dans le système constitutionnel marocain.
L’article 88 subordonne l’investiture à l’obtention de la confiance de la Chambre des représentants, ce qui confère au vote parlementaire une fonction constitutionnelle déterminée : approuver le programme gouvernemental et accorder au gouvernement la confiance nécessaire à son investiture.
Dans ce cadre, il convient de ne pas confondre l’existence du gouvernement en tant que formation nommée avec l’acquisition de la qualité de gouvernement investi. Il convient également de ne pas confondre l’investiture parlementaire avec la nomination royale, puisque chacune de ces procédures relève d’une autorité constitutionnelle différente et remplit une fonction distincte.
Dès lors, l’expression « double investiture » ne serait pas exacte si elle devait signifier que la nomination royale et le vote parlementaire constituent une seule et même procédure répétée deux fois. Il s’agit de deux étapes distinctes : la nomination du gouvernement, d’une part, et l’achèvement de son investiture par l’obtention de la confiance, d’autre part.
En revanche, si cette expression est utilisée pour désigner le fait que la formation du gouvernement est soumise à un processus constitutionnel combinant la nomination royale et la condition parlementaire, elle nécessite une clarification de son sens, afin d’éviter de confondre la formation du gouvernement avec la procédure de son investiture.
D’autre part, il ne saurait être déduit du rejet du programme gouvernemental par la Chambre des représentants que le gouvernement doit nécessairement être considéré comme n’ayant jamais existé. L’article 88 ne prévoit pas l’anéantissement rétroactif de son existence ; il dispose seulement que l’investiture n’est acquise qu’après l’obtention de la confiance. Les effets juridiques et politiques résultant de l’absence de confiance doivent donc être déterminés à la lumière des dispositions constitutionnelles pertinentes, notamment celles relatives à la formation du gouvernement, à sa responsabilité et aux relations entre les institutions constitutionnelles.
Il ne saurait davantage être présumé que l’absence de confiance entraîne automatiquement la nomination d’un Chef du gouvernement issu du parti arrivé en deuxième position. L’article 47 établit la règle selon laquelle le Chef du gouvernement est nommé au sein du parti arrivé en tête des élections des membres de la Chambre des représentants, au vu de leurs résultats, et ne contient aucune disposition expresse faisant du recours au deuxième parti la conséquence automatique de l’absence d’obtention de la confiance par le gouvernement.
Si le programme gouvernemental n’obtient pas la majorité absolue requise, la condition d’investiture prévue par l’article 88 de la Constitution n’est pas remplie. Toutefois, cet article ne contient aucune disposition expresse prévoyant la démission automatique du gouvernement du fait que son programme n’a pas obtenu la confiance de la Chambre des représentants, ce qui soulève une question constitutionnelle quant au statut juridique du gouvernement et aux procédures à mettre en œuvre pour sortir de cette situation.
Dans ce contexte, j’estime que deux possibilités peuvent être envisagées :
Premièrement : soit la démission du gouvernement en raison de l’absence d’obtention de la confiance de la Chambre des représentants, avec pour conséquence la nomination d’un nouveau gouvernement, qu’il soit issu de la même coalition gouvernementale ou d’une nouvelle coalition, consacrant ainsi le principe de la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement et respectant les conséquences résultant du refus d’accorder la confiance au programme gouvernemental.
Deuxièmement : soit l’ouverture de la possibilité pour le Chef du gouvernement de présenter un nouveau programme gouvernemental, qu’il soumet aux deux Chambres du Parlement pour discussion et vote (le vote n’étant organisé que par la Chambre des représentants), en se fondant sur la distinction entre le rejet du programme gouvernemental et le rejet des membres du gouvernement en tant que tels. En effet, conformément à l’article 88 de la Constitution, la Chambre des représentants vote sur le programme gouvernemental et ne procède pas à un vote distinct sur la nomination des membres du gouvernement ou sur leur maintien dans leurs fonctions. Dès lors, l’absence d’obtention de la confiance par le programme gouvernemental ne signifie pas, sur le plan constitutionnel, que la Chambre a nécessairement exprimé une position distincte consistant à rejeter les membres du gouvernement ou à contester leur aptitude à exercer leurs fonctions.
Écrit Khalid Cherkaoui Semmouni,
Professeur de droit constitutionnel
