Généralisation de la protection sociale : le gouvernement entrant doit corriger une erreur de conception
La prochaine équipe gouvernementale héritera d’un chantier social majeur : celui de la généralisation de la protection sociale. Mais elle héritera aussi d’une ambiguïté qu’il devient urgent de lever. À force d’assimiler la protection sociale à l’assurance maladie, puis l’assurance maladie à l’offre de soins, nous risquons de perdre de vue l’ambition systémique du chantier voulu par Sa Majesté le Roi Mohammed VI. Le prochain gouvernement devra revenir à une question fondamentale : qu’est-ce, au juste, qu’un système national de protection sociale ?
Le changement de gouvernement constitue toujours un moment privilégié pour dresser un bilan. Non seulement celui des réalisations, mais surtout celui des choix institutionnels qui engagent le pays sur plusieurs décennies.
Dans le domaine social, le Maroc a incontestablement franchi une étape historique avec le chantier de généralisation de la protection sociale. Des millions de citoyens ont été intégrés dans des mécanismes de couverture dont ils étaient auparavant exclus. Mais l’ampleur même de cette transformation impose aujourd’hui de s’interroger sur son architecture.
Car une confusion s’est progressivement installée : protection sociale, assurance maladie et politique de santé sont de plus en plus traitées comme s’il s’agissait d’un seul et même sujet.
Or elles ne le sont pas.
- L’assurance maladie n’est qu’une branche de la protection sociale
Le premier malentendu est conceptuel. La protection sociale ne saurait être réduite à l’assurance maladie obligatoire, aussi fondamentale soit-elle.
La loi-cadre n° 09-21 relative à la protection sociale avait elle-même inscrit le chantier dans une perspective beaucoup plus large : généralisation de l’assurance maladie obligatoire, généralisation des allocations familiales, élargissement de l’adhésion aux régimes de retraite et généralisation de l’indemnité pour perte d’emploi.
La distinction est essentielle.
L’assurance maladie protège contre une catégorie de risque. La protection sociale organise la réponse collective de la société à l’ensemble des principaux risques sociaux auxquels un individu et sa famille sont exposés au cours de leur existence.
C’est précisément la logique consacrée par les normes internationales de sécurité sociale.
La convention n° 102 de l’Organisation internationale du Travail, texte de référence en la matière, identifie neuf branches : les soins médicaux, les prestations de maladie, les prestations de chômage, les prestations de vieillesse, les prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles, les prestations familiales, les prestations de maternité, les prestations d’invalidité et les prestations de survivants.
Réduire la protection sociale à l’assurance maladie revient donc à prendre une branche de l’arbre pour l’arbre tout entier.
- Penser désormais en termes de cycle de vie
Le prochain gouvernement gagnerait à changer de grille de lecture.
Au lieu de penser la protection sociale essentiellement à travers les organismes qui distribuent les prestations, il faut partir du citoyen et de son cycle de vie.
L’enfant doit être protégé par des mécanismes permettant à sa famille d’assurer ses besoins fondamentaux.
Le jeune qui entre dans la vie active doit être protégé face à la précarité de l’emploi et aux périodes de transition.
Le travailleur doit être couvert contre la maladie, la maternité, les accidents du travail, les maladies professionnelles et la perte d’emploi.
La personne confrontée au handicap ou à l’invalidité doit disposer d’une protection adaptée.
La personne âgée doit bénéficier d’un revenu lui permettant de préserver sa dignité après la cessation d’activité.
Enfin, lorsque disparaît celui ou celle qui assurait les revenus du ménage, la protection des survivants et des ayants droit doit prendre le relais.
Enfance, jeunesse, vie active, maternité, chômage, handicap, invalidité, vieillesse, survivants : voilà le véritable continuum de la protection sociale.
C’est cette vision qu’il faut désormais reconstruire.
- La santé est un acteur majeur de la protection sociale, mais elle n’est pas la protection sociale
Cette clarification conduit directement à la question institutionnelle.
La politique de santé poursuit principalement un objectif : permettre à la population d’accéder à des soins de qualité à travers une offre suffisante, accessible et correctement répartie sur le territoire.
Elle concerne les hôpitaux, les centres de santé, les professionnels, les médicaments, les équipements, la prévention, les parcours de soins et leur régulation.
L’assurance maladie répond à une autre question : comment mutualiser et financer le risque financier associé à la maladie ?
Et la protection sociale pose une question encore plus large : comment protéger la population contre les principaux risques sociaux tout au long de la vie ?
Ces trois questions se rencontrent. Elles ne se confondent pas.
Le rattachement institutionnel de la protection sociale au champ sanitaire peut donc entraîner un biais : celui de regarder progressivement l’ensemble de la protection sociale à travers le prisme de la maladie.
Il ne s’agit pas de contester le rôle central du ministère chargé de la Santé. Il s’agit de remettre chaque politique publique à sa juste place.
Le ministère chargé de la Santé doit être le garant d’un système sanitaire performant.
Mais qui est le garant de l’ensemble du système de protection sociale ?
Voilà la question institutionnelle que le prochain gouvernement devrait trancher.
La convention n° 102 de l’OIT, elle établit des principes particulièrement instructifs pour le Maroc : responsabilité générale de l’État, droits définis par la loi, financement collectif, soutenabilité financière, participation des employeurs et des travailleurs à l’administration des régimes, transparence et mécanismes de contrôle.
La référence au travail demeure donc essentielle, notamment parce qu’une grande partie de la sécurité sociale s’est historiquement construite autour des relations professionnelles, des cotisations et du dialogue entre État, employeurs et salariés.
Mais la véritable leçon internationale est plus profonde : la sécurité sociale constitue un système à part entière et ne peut être considérée comme un simple appendice de la politique sanitaire.
- Deuxième confusion : financement ne signifie pas tutelle
Une autre clarification s’impose ; un système de protection sociale doit évidemment être financé.
Et lorsqu’il mobilise des montants considérables de cotisations, de transferts publics, de réserves et d’engagements à long terme, le ministère chargé des Finances doit nécessairement jouer un rôle majeur. Mais il faut éviter un nouveau raccourci :financer n’est pas gouverner.
La soutenabilité financière est une condition de la protection sociale. Elle n’en constitue pas la finalité.
C’est particulièrement important lorsqu’il s’agit des grands organismes sociaux tels que la CNSS ou la CMR.
Leur équilibre actuariel, la qualité de leurs placements, leurs réserves, leurs engagements futurs et l’efficience de leur gestion doivent naturellement faire l’objet d’une surveillance financière extrêmement rigoureuse.
Mais une caisse sociale n’est pas seulement un bilan comptable. Elle porte des droits sociaux.
Elle organise une solidarité entre générations, entre actifs et retraités, entre personnes exposées ou non à certains risques et, selon les régimes, entre catégories de revenus.
Le ministère des Finances doit donc être un acteur majeur de la gouvernance financière du système sans que la logique budgétaire devienne, à elle seule, la doctrine de la protection sociale.
- CNSS et CMR : quelle gouvernance pour demain ?
Cette question devient d’autant plus importante que le Maroc devra inévitablement poursuivre la rationalisation de son architecture institutionnelle.
La multiplication historique des régimes, des caisses, des règles d’affiliation et des mécanismes de financement a produit un système complexe.
La réforme ne peut cependant pas se limiter à déplacer les tutelles administratives.
Avant de demander « qui contrôle quelle caisse ? », il faudrait répondre à une question plus importante : « quelle architecture nationale de protection sociale voulons-nous construire pour les trente prochaines années ? »
C’est seulement après avoir répondu à cette question que l’on pourra déterminer correctement les responsabilités institutionnelles.
Il faut distinguer au minimum cinq fonctions : la définition de la politique nationale de protection sociale ; la gestion opérationnelle des régimes ; la régulation et le contrôle ; la surveillance de leur soutenabilité financière ; et la gouvernance associant l’État et les partenaires sociaux.
Confondre ces fonctions sous une seule tutelle risque de créer davantage de problèmes qu’il n’en résout.
- Le prochain chantier : passer de la généralisation à la cohérence
La première étape de la réforme a été celle de l’extension de la couverture. La deuxième devra être celle de la cohérence du système.
Le Maroc doit désormais se demander si les différentes composantes de sa protection sociale forment réellement un ensemble intelligible pour le citoyen.
- Quels droits acquiert-il pendant son enfance ?
- Que se passe-t-il lorsqu’il entre sur le marché du travail ?
- Que devient sa protection lorsqu’il perd son emploi ?
- Comment sont articulées maladie, maternité, accident du travail et invalidité ?
- Comment prépare-t-il sa retraite ?
- Quels droits restent ouverts à sa famille après son décès ?
- Et surtout : peut-il comprendre ces droits sans devoir connaître préalablement l’organigramme de l’administration marocaine ?
Un véritable système de protection sociale doit être construit autour de la personne, et non autour des institutions.
- Une architecture interministérielle plutôt qu’une bataille de tutelles
Le débat ne devrait donc pas consister à déplacer mécaniquement la protection sociale d’un ministère vers un autre : Santé, Travail, Finances, Solidarité, Famille et autres départements concernés ont tous une responsabilité.
La question centrale est celle du pilotage transversal.
Le prochain gouvernement pourrait ainsi engager une clarification de l’architecture nationale de protection sociale autour d’une instance de pilotage suffisamment forte pour coordonner l’ensemble des risques sociaux, suivre les indicateurs de couverture, évaluer l’efficacité des prestations et arbitrer les évolutions du système.
Une telle gouvernance devrait préserver simultanément quatre exigences : universalité des droits, soutenabilité financière, qualité des prestations et participation des partenaires sociaux.
L’enjeu dépasse donc largement la répartition administrative des compétences.
La généralisation de la protection sociale constitue l’une des transformations institutionnelles les plus importantes engagées par le Maroc au cours des dernières décennies.
Il serait dommage que son ambition soit progressivement rétrécie jusqu’à devenir synonyme de généralisation de l’assurance maladie.
L’AMO était une étape majeure. Elle n’était pas la destination finale.
De même, augmenter l’offre de soins est indispensable. Mais construire des hôpitaux ne construit pas, à lui seul, un système de protection sociale.
Et garantir le financement du système est vital. Mais équilibrer les comptes ne suffit pas davantage à définir une politique sociale.
Le prochain gouvernement aura donc devant lui une responsabilité considérable : passer de la juxtaposition des dispositifs à la construction d’un véritable système national de protection sociale.
Un système pensé selon le cycle de vie. Un système couvrant progressivement l’ensemble des risques sociaux. Un système financièrement soutenable mais dont la gouvernance ne serait pas exclusivement financière. Un système dans lequel les partenaires sociaux retrouveraient pleinement leur rôle. Et surtout un système dont le citoyen serait le centre de gravité.
Car la véritable réussite du chantier royal de généralisation de la protection sociale ne se mesurera pas seulement au nombre de cartes délivrées, d’immatriculations enregistrées ou de prestations remboursées. Elle se mesurera à une question beaucoup plus simple :
du premier âge à la vieillesse, face aux accidents de la vie, quelle protection la société marocaine garantit-elle réellement à chacun de ses citoyens ?
C’est à cette question que la prochaine étape de la réforme devra répondre.
Par: Mohamed Oueld Lfadel Ezzahou mezzahou@yahoo.fr
