Parafiscalité : l’État ne lève pas l’impôt, il lève ceux qui le lèvent
Office des changes, EACCE, ACAPS, AMMC, ANRT, ONP : le projet de loi de finances 2027 attend près de 725 millions de dirhams des établissements publics qui vivent de taxes affectées. Instituées par simple décret au nom de l’intérêt économique ou social, ces taxes finissent en partie dans les caisses du Trésor. Petit montant, grande question : la loi organique est-elle respectée, et la Constitution avec elle ?
Il y a, dans tout projet de loi de finances, des pages que l’on lit et des pages que l’on feuillette. L’état A du PLF 2027, celui qui aligne ligne après ligne les recettes du budget général, appartient à la seconde catégorie. C’est un tort. Entre les 7,2 milliards de l’ANCFCC, les 6,4 milliards de l’OCP et les 5,1 milliards de Bank Al-Maghrib, s’y cachent des lignes plus modestes, presque timides, qui racontent pourtant une histoire beaucoup plus intéressante que celle des grands dividendes.
On y lit que l’Office des changes versera 250 millions de dirhams au budget de l’État, l’ANRT 280 millions, l’ACAPS 100 millions, l’AMMC 60 millions, l’EACCE 20 millions et l’Office national des pêches 15 millions. Au total, quelque 725 MDH. Rapportés aux 482,4 Mds de DH de recettes ordinaires du budget général, c’est une goutte d’eau. Mais c’est une goutte d’eau qui a fait un long voyage, et c’est ce voyage qui mérite qu’on s’y arrête.
Car ces établissements ont un point commun : ils ne vendent ni phosphates ni billets de banque. Ils vivent, en tout ou partie, de prélèvements obligatoires que leurs assujettis n’ont pas choisi de payer. Et lorsqu’il en reste, le reste prend le chemin du Trésor.
Une taxe qui entre par la porte du décret
Pour comprendre le malaise, il faut revenir à l’article 67 de la loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances, cette « petite constitution financière » du Royaume. Il définit les taxes parafiscales comme des prélèvements perçus « dans un intérêt économique ou social » au profit d’une personne morale de droit public autre que l’État et les collectivités territoriales, ou d’une personne privée chargée d’une mission de service public. Et il précise qu’elles sont établies par décret.
Tout l’édifice tient dans cette subtilité. L’impôt, en principe, relève de la loi : c’est le Parlement qui consent au prélèvement. Si l’on tolère que la parafiscalité naisse d’un simple décret, c’est parce qu’elle n’est pas destinée à l’État. Elle finance une mission précise, portée par un organisme précis. Le contrat moral est clair : le gouvernement fixe la taxe, mais il n’en profite pas.
Le PLF 2027 montre que ce contrat a une clause de sortie. La taxe entre par la porte du décret, séjourne quelque temps dans la trésorerie d’un établissement public, puis ressort par la fenêtre de l’état A, directement dans le budget général. Le dirham n’a pas changé de poche ; il a seulement changé d’étiquette.
L’EACCE, ou l’importateur qui paie pour l’exportateur
Le cas de l’Établissement autonome de contrôle et de coordination des exportations a la beauté des paradoxes bien construits. Sa ressource principale est la taxe parafiscale à l’importation, perçue par la Douane au taux de 0,25 % de la valeur des marchandises importées. Depuis le décret n° 2-19-615 de juillet 2019, son produit est réparti entre plusieurs bénéficiaires : 45 % pour l’AMDIE, 37 % pour l’EACCE, 8 % pour Maroc PME, 6 % pour la Maison de l’Artisan et 4 % pour les associations professionnelles et la Fédération des chambres de commerce.
En 2024, cette taxe a rapporté 627 millions de dirhams, dont 242 millions pour l’EACCE. Résumons : l’importateur paie pour que l’on contrôle la qualité de ce que l’exportateur envoie à l’étranger. Et sur ce que l’établissement n’a pas dépensé, le Trésor prélève 20 millions, soit environ 8 % de sa quote-part. Le montant est modeste ; le circuit, lui, est un chef-d’œuvre d’ingénierie budgétaire. Montesquieu aurait sans doute apprécié la séparation des pouvoirs entre celui qui paie, celui qui en profite et celui qui encaisse le reliquat.
Office des changes : la commission qui voyage en devises et revient en dirhams
L’Office des changes est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère des Finances, qui arrête lui-même son budget. Sa ressource quasi exclusive est la commission de change, prélevée par les banques sur les opérations en devises et reversée à l’Office. Selon son rapport de gestion 2022, elle représentait 86,5 % de ses produits.
Les chiffres récents ont de quoi faire sourire plus d’un. Les produits d’exploitation sont passés de 450,6 millions de dirhams en 2023 à 531,9 millions en 2024. La contribution au budget de l’État atteignait 140 millions en 2024. Le PLF 2027 en attend désormais 250 millions, soit une progression de 79 % et l’équivalent de près de la moitié des produits de 2024.
Autrement dit, près d’un dirham sur deux prélevé sur les opérations de change des résidents est appelé à rejoindre le Trésor. À ce niveau, la commission n’est plus la rémunération d’un service : c’est une recette budgétaire collectée par procuration. On ne parle plus d’un excédent de gestion, mais d’un impôt qui a eu la délicatesse de ne pas dire son nom.
Les régulateurs, ou l’art de faire payer le contrôle deux fois
Les autorités de régulation obéissent à la même logique. L’ACAPS est financée par les contributions obligatoires des entreprises d’assurances qu’elle contrôle ; le PLF 2027 lui demande 100 millions de dirhams. Ce que l’assuré paie, sans le savoir, dans sa prime pour financer le contrôle prudentiel sert donc aussi à financer le budget général.
L’AMMC, alimentée par les commissions et contributions des émetteurs et des intermédiaires, en versera 60 millions. Le coût de la régulation se glisse dans le coût du capital, avant de remonter partiellement au Trésor. L’ANRT, financée par les redevances et contributions des opérateurs de télécommunications, ferme la marche avec 280 millions, le premier versement du groupe. Quant à l’Office national des pêches, qui tire l’essentiel de ses ressources des prélèvements sur les ventes en halles, il apporte 15 millions. Montant marginal, logique identique : même la sardine contribue à l’équilibre budgétaire.
Reconnaissons une nuance, par honnêteté intellectuelle : tous ces prélèvements ne sont pas, juridiquement, des taxes parafiscales au sens strict de l’article 67. Certains relèvent de la redevance pour service rendu, d’autres de la contribution de régulation. La qualification exacte doit être vérifiée texte par texte, et elle conditionne la portée de la critique. Mais pour le contribuable final, la distinction est académique : il paie un prélèvement obligatoire dont une partie finit dans un budget qu’il n’a jamais été invité à alimenter.
La lettre est sauve, l’esprit l’est beaucoup moins
Y a-t-il violation de la loi organique ? Soyons précis, car le sujet ne supporte pas l’approximation. Il n’existe pas de disposition qui interdise expressément à un établissement public de reverser un excédent au budget général. Et chaque versement est inscrit nommément à l’état A, donc voté par le Parlement. Sur le plan formel, la procédure est respectée.
Le problème est ailleurs. Il tient en quatre griefs. D’abord, un détournement de finalité : une taxe instituée par décret au profit d’un autre que l’État devient, pour la fraction reversée, un impôt d’État créé sans loi. Ensuite, un surcalibrage : une taxe parafiscale doit être proportionnée au coût de la mission qu’elle finance, et un excédent récurrent prouve qu’elle le dépasse. Puis, un consentement tronqué : le Parlement vote le versement en fin de chaîne, mais jamais l’assiette ni le taux en début de chaîne. Il consent au résultat sans avoir consenti à l’impôt. Enfin, une atteinte à l’universalité et à la sincérité budgétaires : la recette fait un détour qui la rend invisible au contribuable.
L’État ne manque pas d’arguments en défense, et il serait injuste de les taire. Une fois encaissée, dira-t-il, la taxe devient une ressource propre de l’établissement, dont l’excédent peut être reversé comme n’importe quel produit public. Laisser dormir des excédents dans des trésoreries dispersées serait d’ailleurs une mauvaise gestion, que la Cour des comptes elle-même dénoncerait. L’argument se tient. Il a pourtant un défaut : il justifie l’usage de l’excédent, jamais son existence.
Le ministère des Finances semble d’ailleurs en avoir conscience. La note de présentation du PLF 2027 annonce une réforme de la loi organique qui étendra son champ « aux établissements publics bénéficiant de ressources affectées ou de subventions de l’État ». Dans la langue administrative, cela s’appelle un aveu implicite.
Et la Constitution dans tout cela ?
L’article 39 de la Constitution de 2011 pose que chacun contribue aux charges publiques que seule la loi peut créer et répartir. L’article 71 range dans le domaine de la loi le régime fiscal, l’assiette, le taux et le recouvrement des impôts. L’article 67 de la loi organique, lui, n’est pas en cause : le Conseil constitutionnel l’a jugé conforme dans sa décision n° 961/15 du 18 mai 2015. La faille n’est pas dans le texte ; elle est dans son usage.
Le raisonnement tient en trois temps. Un prélèvement obligatoire, sans contrepartie individualisée, dont le produit alimente le budget de l’État, a toutes les caractéristiques d’un impôt. Or un impôt relève de la loi. Donc la fraction reversée au Trésor pourrait être requalifiée en impôt d’État dont ni l’assiette ni le taux n’ont jamais été votés. C’est là que se loge l’inconstitutionnalité potentielle.
Potentielle seulement. Le vote annuel de l’état A peut être présenté comme une ratification législative implicite. La fongibilité des ressources d’un établissement rend difficile la preuve que c’est la taxe, et non un autre produit, qui est reversée. Et aucune décision, à notre connaissance, n’a tranché la question. Les voies existent pourtant : le contrôle a priori de la loi de finances par la Cour constitutionnelle, à l’initiative notamment du cinquième des membres de la Chambre des représentants (article 132), et l’exception d’inconstitutionnalité de l’article 133, dont l’effectivité dépend de sa loi organique d’application. Verdict provisoire : constitutionnalité formellement défendable, matériellement fragile.
L’État ès qualités, ou le cumul des casquettes
Ce qui frappe, au fond, c’est la position de l’État dans ce circuit. Il est législateur réglementaire lorsqu’il fixe la taxe par décret. Il est tuteur lorsqu’il approuve le budget de l’établissement et arrête le montant de l’excédent. Il est bénéficiaire lorsqu’il encaisse le reversement. Tuteur le matin, législateur à midi, bénéficiaire le soir : la journée est bien remplie. En droit privé, on appellerait cela un conflit d’intérêts. En finances publiques, on appelle cela une recette diverse.
Colbert, à qui l’on prête une formule restée célèbre, l’avait résumé avec une franchise que nos administrations n’osent plus :
La parafiscalité est précisément l’art de plumer sans cris. Personne ne manifeste contre une commission de change de quelques dixièmes de point, ni contre une taxe de 0,25 % noyée dans une déclaration en douane. Bastiat, plus caustique, y aurait vu une confirmation de sa définition
Montesquieu, plus indulgent, rappelait pourtant que l’impôt a une contrepartie, et qu’il n’est légitime que par elle : « Les revenus de l’État sont une portion que chaque citoyen donne de son bien pour avoir la sûreté de l’autre, ou pour en jouir agréablement. »
Quant à Ibn Khaldoun, il observait déjà dans la Muqaddima qu’au début d’une dynastie, de faibles taux produisent de fortes recettes, et qu’à son déclin, de forts taux n’en produisent plus que de faibles. La multiplication des prélèvements discrets en est la version moderne : on ne relève pas le taux visible, on multiplie les guichets invisibles. Et l’on retrouve, au bout du compte, le vieux principe que les colons américains avaient résumé en quatre mots, no taxation without representation : pas d’impôt sans consentement de ceux qui le paient.
Ce qu’il faudrait faire
La critique serait stérile sans propositions. La première relève du bon sens : calibrer chaque taxe sur le coût réel de la mission. Un excédent récurrent devrait se traduire par une baisse du taux, et non par une remontée au Trésor. Si l’Office des changes peut reverser la moitié de ses produits, c’est que la commission de change peut baisser.
La deuxième est juridique : requalifier par la loi toute fraction que l’État entend conserver. Si c’est un impôt, qu’il soit voté comme un impôt, conformément à l’article 71 de la Constitution. La troisième est une exigence de transparence : annexer au projet de loi de finances un état exhaustif de la parafiscalité, indiquant pour chaque taxe son texte institutif, son assiette, son taux, son produit, son emploi, son excédent et le montant reversé.
La quatrième consiste à exécuter enfin la loi-cadre n° 69-19 portant réforme fiscale, qui prévoyait la rationalisation des taxes parafiscales, et dont la Cour des comptes a relevé le retard dans son rapport 2024-2025. La cinquième, enfin, s’offre sur un plateau : profiter de la réforme annoncée de la loi organique pour interdire, ou au moins plafonner, le reversement au budget général d’excédents issus de ressources parafiscales.
Sept cent vingt-cinq millions de dirhams ne déséquilibrent pas le budget de l’État. Ils en révèlent la méthode. Tant que la parafiscalité servira de variable d’ajustement, le contribuable paiera deux fois : une fois pour le service, une fois pour le Trésor. Et il n’aura été consulté que sur la première, à supposer qu’il l’ait été.
L’État n’a pas besoin de lever de nouveaux impôts. Il lui suffit de laisser ses établissements les lever pour lui.
