Les instances de gouvernance des Établissements Publics au Maroc : des chambres d’enregistrement ?
Au cœur des grandes réformes structurelles du Royaume, les Établissements et Entreprises Publics (EEP) se voient régulièrement qualifiés de « bras armés » de l’État dans l’exécution des politiques publiques et sectorielles. Pourtant, derrière les vitrines des bilans financiers et des projections d’investissements, une réalité managériale beaucoup plus terne persiste : celle de leurs instances de gouvernance.
Conçus comme des espaces de délibération stratégique et de contrôle démocratique, les Conseils d’Administration (CA) tendent de plus en plus à s’apparenter à de simples chambres d’enregistrement, validant à l’unanimité des décisions déjà actées dans les couloirs des directions générales. Le phénomène, déjà critique au niveau central, frise l’absurde lorsqu’on examine le cas des Établissements Publics régionaux.
Primo. Le mastodonte des EEP : un poids macroéconomique colossal
Pour comprendre l’enjeu, un rappel des indicateurs clés s’impose. Le portefeuille public marocain demeure un moteur financier gigantesque, bien que l’État ait entamé un vaste chantier de restructuration sous l’égide de la Loi-cadre n° 50-21 et de l’entrée en vigueur de l’Agence Nationale de Gestion Stratégique des Participations de l’État (ANGSPE).
Selon le Rapport sur les EEP accompagnant la Loi de Finances :
- Volume du portefeuille : le portefeuille public compte 267 EEP à fin septembre 2025, se répartissant en 217 Établissements Publics (EP) et 50 Sociétés Anonymes à participation directe du Trésor, auxquels s’ajoutent plus de 532 filiales.
- Chiffre d’affaires et richesse : le chiffre d’affaires du secteur s’est établi à 363.940 MDH en 2024.
- Contribution budgétaire : les EEP injectent en moyenne 10,89 milliards de dirhams par an dans le budget de l’État (dividendes, parts de bénéfices et redevances).
- Investissement public : s’agissant des projections au titre des exercices 2026, 2027 et 2028, les investissements des EEP seraient respectivement de 179.718 MDH, 158.992 MDH et 167.510 MDH.
Ces chiffres démontrent que la moindre défaillance dans la gouvernance de ces entités n’est pas un simple détail administratif, mais un risque financier et de performance direct pour l’économie nationale.
Secundo. Le cadre juridique face à la réalité : théorie vs pratique
Sur le papier, l’arsenal juridique encadrant les EP est rigide. Qu’il s’agisse de la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’État sur les EEP ou des lois organiques spécifiques créant chaque entité (comme la loi 07-00 pour les AREF), le Conseil d’Administration dispose théoriquement du pouvoir suprême. Il valide les budgets, approuve les plans d’action, examine les comptes administratifs et contrôle la direction. Les textes imposent généralement une cadence de deux réunions obligatoires par an : une session budgétaire (avant le début de l’exercice) et une session de clôture des comptes (au plus tard le 30 juin).
Dans la pratique, cette cadence est systématiquement bafouée. La réalité du terrain révèle un dysfonctionnement chronique de l’agenda institutionnel : sessions tardives, chevauchement des exercices.
L’exemple le plus flagrant de cette dérive est l’approbation hors-sol des Plans d’Action (PA). Il n’est pas rare de voir des établissements valider leur Plan d’Action annuel et leur budget prévisionnel à des dates totalement aberrantes. Le comble de l’anachronisme managérial se retrouve dans certaines structures de formation ou agences régionales où le plan d’action d’un exercice est formellement validé à la fin de l’année concernée (par exemple, un plan d’action validé fin mai pour une année de formation touchant déjà à sa fin). L’instance ne planifie plus, elle régularise le fait accompli.
Tertio. L’anatomie d’une gouvernance défaillante : pléthore, instabilité et incompatibilité
Pourquoi les membres des Conseils d’Administration restent-ils muets ou passifs face à la gestion des Directeurs Généraux ? La réponse réside dans la structure même de ces instances.
a. Des effectifs surévalués et pléthoriques
La composition des Conseils souffre d’un gonflement bureaucratique. On y rassemble des dizaines de représentants de ministères, d’institutions publiques, de chambres professionnelles et d’experts. Cette massification dilue la responsabilité individuelle : quand tout le monde est responsable, personne ne l’est.
b. L’incompatibilité criante des profils
Le principe même de la gouvernance exige que les administrateurs disposent de la neutralité et des compétences techniques nécessaires pour challenger le management de l’EP. Or, les cas de la CNSS ou de l’OFPPT illustrent parfaitement ce décalage. On y retrouve sur les mêmes sièges des représentants syndicaux — souvent agents du même EP dont ils doivent examiner le plan d’action du Directeur Général —, des fonctionnaires de ministères n’ayant aucun lien avec l’ingénierie de la formation ou la gestion des risques actuariels, ainsi que des représentants patronaux, dans de nombreux cas en situation de conflit d’intérêts.
Les débats dévient rapidement de la performance technique et financière vers des tractations purement politiques ou corporatistes.
c. L’instabilité chronique
Pour qu’un Conseil d’Administration assure un suivi efficace, une certaine continuité est requise. À l’ANAPEC, entre autres, l’instabilité des représentants des départements ministériels ou des partenaires est telle que, d’une session à l’autre, les visages changent. Un membre qui découvre le dossier lors d’une session est remplacé à la suivante, interdisant toute mémoire institutionnelle ainsi que tout suivi sérieux des outputs et des résolutions des réunions précédentes.
Quarto. Le focus régional : l’illusion de la décentralisation
C’est au niveau territorial que le diagnostic de « chambre d’enregistrement » prend sa tournure la plus alarmante. Les Établissements Publics régionaux (EPR), comme les Académies Régionales d’Éducation et de Formation (AREF), les Agences Urbaines ou les Agences de Bassins Hydrauliques (ABH), ont été dotés d’une gouvernance de haut niveau. La loi stipule généralement que leurs Conseils sont présidés par le Chef du Gouvernement ou le Ministre de tutelle, entouré des gouverneurs, des présidents de collectivités territoriales et des directeurs centraux, afin de donner du poids politique à l’action territoriale.
a. Le mirage de la présidence politique
Dans la réalité, le Ministre se déplace rarement en région pour présider ces sessions, sauf lors d’événements à forte portée médiatique. La présidence est alors déléguée au Secrétaire Général (SG) du ministère ou à un directeur central. On assiste ainsi à un déclassement de l’instance : le niveau politique (le Ministre) s’efface au profit du niveau technique (le SG ou le directeur). L’arbitrage et l’impulsion politique indispensables au développement territorial disparaissent.
b. Le jeu des « chaises vides » et la diplomatie des délégués
L’autre dérive majeure concerne les membres du Conseil. Les ministres et directeurs centraux représentés dans la composition officielle n’ont ni le temps ni l’agenda nécessaires pour assister aux dizaines de conseils des EP régionaux à travers le Royaume. Ils envoient alors le « délégué local » ou le chef de service provincial de leur ministère pour siéger.
Le résultat est un paradoxe managérial saisissant :
| Niveau | Théorique (légal) | Réel (pratique) |
|---|---|---|
| Présidence | Ministre de tutelle | Secrétaire Général (SG) / Directeur central |
| Membres | Ministres, directeurs centraux | Délégués provinciaux, chefs de service locaux |
| Finalité | Arbitrage politique et stratégique national pour le territoire | Entre-soi local où le DG de l’EP pilote ses propres homologues administratifs |
On se retrouve face à un Établissement Public régional qui, au lieu d’être évalué et orienté par le sommet de l’État et les forces vives du territoire, est piloté en circuit fermé par les homologues locaux de son propre Directeur Général. Le délégué provincial du ministère A n’osera pas contredire le directeur régional de l’EP B, car ils gèrent ensemble d’autres dossiers locaux au quotidien et partagent le même rang administratif.
En définitive, le constat est sans appel. Les budgets, les bilans et les orientations stratégiques portés par les Directions Générales des EP passent l’épreuve du Conseil d’Administration sans véritable objection, sans amendement de fond et avec un taux d’approbation frisant les 100 %. Le seul et rare contre-pouvoir au sein de ces réunions reste le représentant du Ministère des Finances, qui tente tant bien que mal de contenir les dérives budgétaires ou les masses salariales. Son action demeure toutefois purement comptable et non stratégique.
Si le Maroc veut réussir la déclinaison territoriale de son Nouveau Modèle de Développement, la réforme de la gouvernance des EP ne doit plus se limiter à une refonte des textes de loi. Elle doit imposer la responsabilité managériale, l’obligation de présence des décideurs politiques, l’évaluation de l’impact territorial et, surtout, mettre fin à la culture de la validation automatique.
Tant que les Conseils d’Administration se comporteront en spectateurs courtois, les Établissements Publics resteront des principautés bureaucratiques étanches aux besoins réels des citoyens.
Certes, le Maroc s’est doté d’un cadre juridique moderne. Il a défini des règles, des standards et des principes. Mais la gouvernance ne se décrète pas. Elle se pratique.
Aujourd’hui, la réalité est sans ambiguïté : les conseils d’administration existent, mais ils ne gouvernent pas réellement. Dans les territoires, cette situation est encore plus marquée : des établissements conçus pour porter des politiques publiques finissent pilotés par leurs propres structures administratives.
La question devient alors incontournable : veut-on des établissements publics stratégiquement pilotés par l’État ou des structures autonomes fonctionnant par inertie administrative ?
Car à ce niveau d’investissement et d’impact, une gouvernance formelle n’est plus un simple défaut : c’est un risque pour l’efficacité même de l’action publique.
Par Mohamed Oueld Lfadel Ezzahou
mezzahou@yahoo.fr
