Les offrandes de l’État : 38 milliards de dirhams de générosité fiscale en quête de rendement
Annexé au projet de loi de finances 2027, l’état officiel des dépenses fiscales chiffre à 38 015 millions de dirhams les recettes auxquelles l’État a renoncé en 2026, en hausse de 13,7 % sur un an. Une manne près de deux fois supérieure à l’enveloppe de la compensation, distribuée à travers 283 mesures dont l’efficacité, pour l’essentiel, relève encore de l’acte de foi. Inventaire raisonné d’une libéralité publique qui ne dit pas son nom.
L’obole invisible du budget
Il est des dépenses que l’on ne voit jamais passer au guichet du Trésor. Elles ne font l’objet d’aucun ordonnancement, d’aucun mandat, d’aucune ligne de crédit votée chapitre par chapitre. Elles se logent dans le silence de la loi fiscale : une exonération ici, un taux réduit là, un abattement ailleurs. L’État n’y décaisse rien ; il renonce. Et ce renoncement, que la doctrine appelle pudiquement « dépense fiscale », que d’autres nomment « niche » ou « aide fiscale », est en réalité une offrande consentie à des secteurs, à des catégories de contribuables, à des opérations jugées dignes d’être soulagées de l’impôt commun.
Le document qui fait corps avec le PLF 2027 en dresse l’inventaire. Le verdict tient en un chiffre : 38 015 MDH de recettes sacrifiées en 2026, contre 33 426 MDH en 2025. Le nombre de mesures recensées passe de 274 à 283, dont 241 ont pu être chiffrées, soit un taux d’évaluation de 85 %. Le ministère situe désormais le poids de ces largesses autour de 2 % du produit intérieur brut, et y voit le fruit de la rationalisation engagée dans le sillage de la loi-cadre n° 69-19 portant réforme fiscale.
Le chiffre gagne à être mis en perspective. Les 38 milliards de dirhams offerts par la voie fiscale représentent près du double des 19,4 milliards inscrits au PLF 2027 pour la compensation du gaz butane, du sucre et de la farine. Ils pèsent sept fois le coût budgétaire de la réforme du barème de l’IR annoncée pour 2027, évalué à 5,5 milliards de dirhams. Rapportés aux recettes fiscales, ils en absorbent, selon les dernières estimations indépendantes disponibles, de l’ordre d’un huitième. La générosité fiscale n’est donc pas une marge ; c’est un budget parallèle.
Encore faut-il rappeler ce que mesure ce chiffre. La méthode retenue est celle de la « perte initiale de recette » : on calcule l’impôt qui aurait été perçu sans la dérogation, toutes choses égales par ailleurs, en supposant que les contribuables n’auraient pas modifié leur comportement. C’est une photographie du don, non une mesure de ce qu’il rapporte. L’annexe chiffre avec précision ce que le Trésor abandonne ; il reste presque muet sur ce que le pays en retire.
L’essentiel en chiffres (annexe au PLF 2027, données 2026)
▪ 38 015 MDH de dépenses fiscales, en hausse de 4 589 MDH (+13,7 %) sur 2025.
▪ 283 mesures recensées, 241 évaluées (85 %) ; environ 2 % du PIB.
▪ 47 % du coût porté par la seule TVA (17 848 MDH).
▪ Une seule mesure, le taux réduit de TVA de 10 % sur les produits pétroliers, pèse 7 876 MDH, soit 20,7 % du total.
▪ Les cinq mesures les plus coûteuses concentrent 48 % de l’enveloppe ; les dix premières, 63 %.
▪ 208 mesures supprimées depuis 2006, pour un coût cumulé de 37 050 MDH.
Une générosité en dents de scie
Sur la durée, la courbe des offrandes fiscales n’a rien d’un long fleuve tranquille. En 2017, l’enveloppe atteignait 34,7 milliards de dirhams selon l’ancien référentiel. La refonte méthodologique de 2018, qui a exclu du champ les dispositions jugées « structurelles » et non susceptibles de révision, l’a ramenée à 28,6 milliards pour la même année, soit un repli de 18 % obtenu d’un trait de plume, sans qu’un seul dirham d’avantage n’ait été retiré à quiconque. La leçon mérite d’être retenue : une partie de la baisse apparente des niches tient à la définition, non à la discipline.
La suite est faite d’allers et retours. Autour de 28,9 milliards en 2020, les dépenses fiscales culminent à près de 38 milliards en 2022, soit 2,9 % du PIB, sous l’effet notamment des mesures transitoires accordées à l’immobilier pendant la crise sanitaire. La réforme de l’IS engagée par la loi de finances 2023 supprime quatorze mesures et ramène l’enveloppe à 35,4 milliards. La réforme de la TVA de 2024, qui en efface vingt-quatre, la fait tomber à 32,1 milliards, soit 2,1 % du PIB. Le ministère pouvait alors parler d’une décrue.
La décrue n’aura pas duré. Le chiffre 2025, publié à 32,0 milliards l’an dernier, est aujourd’hui révisé à 33,4 milliards ; et 2026 bondit à 38,0 milliards, effaçant d’un coup deux années de rationalisation. Le détail de l’annexe désigne le moteur de cette rechute : les droits d’importation, dont les dépenses fiscales gonflent de 2 859 MDH, expliquent à eux seuls 62 % de la hausse. Suivent la TVA (+787 MDH), l’IR (+692 MDH) et la taxe sur les contrats d’assurances (+387 MDH), tandis que les TIC, l’IS et les droits d’enregistrement reculent légèrement.
Une autre donnée dit tout de l’inertie du système. Sur les 283 mesures en vigueur, 86 % ont été adoptées avant 2021, et elles portent 93 % du coût constaté en 2026. Les lois de finances récentes ajoutent peu ; elles retranchent davantage, puisque 28 mesures ont été supprimées en 2023 et 27 en 2024, pour un gain respectif de 3,9 et 6,7 milliards de dirhams. Mais le gros de l’édifice est fait de strates anciennes, sédimentées au fil des décennies, que nul n’a jamais soumises à l’épreuve d’une évaluation.
Qui reçoit l’offrande ?
Par impôt, la TVA demeure la grande dispensatrice des largesses : 17 848 MDH, soit 47 % du total. Viennent ensuite l’IR (5 588 MDH, 14,7 %), les droits d’importation (5 284 MDH, 13,9 %), la taxe sur les contrats d’assurances (4 799 MDH, 12,6 %) et, loin derrière, l’IS (2 725 MDH, 7,2 %), dont le poids a fondu depuis l’unification des taux. La forme du don est presque toujours la plus radicale : les exonérations totales représentent 70,4 % du coût, les réductions de taux 22,1 %.
Par secteur, trois bénéficiaires captent à eux seuls près de six dirhams sur dix. La sécurité et la prévoyance sociale arrivent en tête avec 8 604 MDH (22,6 %), portées par l’exonération des produits d’assurance-vie, de capitalisation et d’épargne. L’électricité et le gaz, rubrique sous laquelle l’administration range les produits pétroliers, suivent avec 7 876 MDH (20,7 %), contre 5 786 MDH un an plus tôt. La catégorie « tous secteurs » fait un bond de 2 889 à 6 071 MDH, sous l’effet des exonérations douanières accordées aux grands investissements. L’immobilier recule à 4 809 MDH (12,7 %), l’agriculture et la pêche progressent à 2 343 MDH (6,2 %), le secteur financier se maintient à 2 111 MDH. L’éducation, en revanche, chute de 2 555 à 1 029 MDH, et la santé ne pèse que 661 MDH, soit 1,7 % de l’ensemble.
Par bénéficiaire, l’équilibre est presque parfait en apparence : les ménages reçoivent 48,8 % de l’enveloppe (18 534 MDH), les entreprises 46,1 % (17 530 MDH). Mais l’apparence est trompeuse. Rien n’indique comment cet avantage se répartit entre ménages modestes, classes moyennes et foyers aisés, ni s’il parvient réellement au bénéficiaire final désigné. Du côté des entreprises, les exportateurs, censés être les premiers destinataires d’une politique d’attractivité, ne captent que 333 MDH, soit 0,9 % du total.
Par objectif, enfin, la hiérarchie des intentions affichées est éloquente. Le soutien au pouvoir d’achat mobilise 8 259 MDH (21,7 %), la mobilisation de l’épargne 6 989 MDH (18,4 %), l’encouragement de l’investissement 6 325 MDH (16,6 %), l’accès au logement 4 537 MDH (11,9 %). L’investissement a doublé en un an, passant de 3 188 à 6 325 MDH. Les exportations ne reçoivent que 358 MDH, le développement des zones défavorisées 77 MDH, les énergies renouvelables 183 MDH. L’emploi, lui, n’apparaît même pas parmi les objectifs significatifs.
Le carburant fossile reçoit, à lui seul, quarante-trois fois plus d’offrandes fiscales que les énergies renouvelables.
Secteur par secteur : ce que rapporte le don
L’autel des hydrocarbures. Le taux réduit de TVA de 10 %, avec droit à déduction, appliqué aux huiles de pétrole et de schistes est la plus coûteuse de toutes les mesures : 7 876 MDH en 2026, contre 3 784 MDH en 2021, et une prévision de 8 349 MDH pour 2027. Il représente à lui seul l’équivalent de 40 % de l’enveloppe de compensation. L’administration en désigne les ménages comme bénéficiaires finaux et le pouvoir d’achat comme objectif. Mais aucune donnée ne permet de vérifier que l’avantage est intégralement répercuté à la pompe, ni de savoir quelle part profite aux gros consommateurs plutôt qu’aux foyers modestes. Par construction, une baisse de taxe sur un produit dont la consommation croît avec le revenu profite davantage à ceux qui consomment le plus. C’est la plus généreuse des offrandes et la moins ciblée.
Le logement social, ou la vertu du passage au budget. L’exonération de TVA des cessions de logements sociaux a coûté 1 957 MDH en 2026, pour 46 834 unités, soit environ 41 800 dirhams par logement. Son coût décline depuis 2021 (2 794 MDH), et c’est une bonne nouvelle : depuis 2024, l’aide directe aux acquéreurs, de 100 000 ou 70 000 dirhams selon le prix, a pris le relais de l’incitation fiscale aux promoteurs. L’exonération d’IS des promoteurs conventionnés ne coûte plus que 258 MDH pour 153 bénéficiaires. Le transfert d’une aide fiscale opaque vers une aide budgétaire ciblée et traçable constitue précisément la voie que les finances publiques modernes recommandent.
L’investissement, entre grands projets et grands chèques. L’exonération des droits d’importation sur les biens d’équipement des entreprises qui s’engagent à investir au moins 50 millions de dirhams est passée de 1 461 MDH en 2025 à 4 491 MDH en 2026, alors que le nombre de bénéficiaires reculait de 133 à 108. L’avantage moyen par bénéficiaire passe ainsi d’environ 11 à près de 41,6 millions de dirhams. Le phénomène reflète la montée en régime de la Charte de l’investissement, qui revendique 391 conventions signées pour 520 milliards de dirhams en trois ans, avec un objectif de 550 milliards et de 500 000 emplois à l’horizon 2026. Mais la documentation budgétaire ne rapproche jamais le coût fiscal des investissements effectivement réalisés ni des emplois effectivement créés. Les ordres de grandeur annoncés lors des commissions nationales, de l’ordre de 17 millions de dirhams d’investissement par emploi direct, illustrent le caractère capitalistique de ces projets, et donc la modestie de leur contenu en emploi.
L’automobile, offrande à deux convives. L’exonération des droits d’importation sur les intrants de la voiture et du véhicule utilitaire léger économiques coûte 743 MDH en 2026, après 930 MDH en 2025, pour deux bénéficiaires, soit plus de 370 millions de dirhams chacun. La filière automobile est un pilier des exportations nationales et l’on peut défendre ce soutien ; on ne peut pas le défendre sans contrepartie mesurée, publiée et contractualisée en termes d’intégration locale, d’emplois et d’exportations.
L’emploi, parent pauvre de la générosité. L’exonération d’IR du salaire versé lors d’un premier recrutement, dispositif phare de la promotion de l’emploi, coûte 144 MDH pour 10 333 salariés, soit environ 13 900 dirhams par bénéficiaire et par an. L’exonération accordée aux entreprises nouvellement créées pour leurs dix premiers salariés ne coûte plus que 6 MDH, pour 3 387 bénéficiaires contre 10 289 un an plus tôt. Les indemnités de stage (2 MDH) et les rémunérations des doctorants en entreprise (1 MDH) sont symboliques. Au total, les mesures explicitement tournées vers l’emploi pèsent environ 0,4 % de l’enveloppe, dans un pays où le chômage se situait encore autour de 9,5 % au deuxième trimestre 2026. Les deux premiers dispositifs arrivent à échéance le 31 décembre 2026 : l’occasion d’une évaluation véritable plutôt que d’une reconduction machinale.
L’épargne, une prévoyance bien dotée. L’exonération de TVA des opérations d’assurance (2 229 MDH), celles de la taxe sur les contrats d’assurances pour la capitalisation (1 862 MDH), l’assurance-vie (1 570 MDH) et l’épargne collective (729 MDH), l’exonération d’IR des prestations d’assurance-vie de plus de huit ans (590 MDH) et celle d’IS des OPCVM (1 206 MDH pour 562 fonds) forment un ensemble de plus de 8 milliards de dirhams. L’objectif, mobiliser l’épargne longue, est légitime. Mais ces avantages bénéficient par nature à ceux qui ont la capacité d’épargner, et leur effet sur le volume global de l’épargne nationale, plutôt que sur sa simple réallocation entre supports, n’a jamais été démontré.
L’agriculture et les territoires. Le secteur agricole reçoit 2 343 MDH, dont 628 MDH pour le matériel agricole et 467 MDH pour les engrais, cette dernière exonération ayant presque triplé en un an. Les zones d’accélération industrielle, vitrines de l’attractivité, ne coûtent que 22 MDH d’IS pour 28 entreprises, signe que l’essentiel de leur attrait tient à d’autres facteurs que l’impôt. Le statut Casablanca Finance City, lui, coûte 114 MDH d’IS pour 51 sociétés et 228 MDH d’IR au titre du taux de 20 % appliqué à 3 143 salariés, soit environ 72 500 dirhams par salarié et par an.
Le Maroc au miroir de ses pairs
La comparaison internationale flatte, à première vue, le Royaume. Selon la base mondiale des dépenses fiscales (GTED), animée par l’IDOS et le Council on Economic Policies, la moyenne mondiale des recettes sacrifiées a oscillé autour de 3,8 % du PIB et 24,2 % des recettes fiscales sur la période 1990-2020, et atteignait 4,4 % du PIB et 30 % des recettes fiscales en 2021. L’Union européenne se situe autour de 4 % du PIB, certains États, comme les Pays-Bas ou la Finlande, dépassant 12 %.
Les économies de taille comparable ou concurrentes du Maroc affichent des niveaux nettement supérieurs. La Turquie, rivale directe dans l’automobile et le textile, a renoncé en 2025 à l’équivalent de 5,1 % de son PIB et de 28,7 % de ses recettes fiscales budgétaires, selon son administration fiscale. Le Sénégal évalue ses dépenses fiscales à 1 442,5 milliards de francs CFA en 2024, soit, rapporté à son PIB, plus de 7 % de la richesse nationale. En moyenne, les pays africains qui publient de tels inventaires sacrifient 2,8 % de leur PIB et 17,8 % de leurs recettes fiscales. Pour la Tunisie et l’Égypte, faute de série officielle récente et comparable, la confrontation chiffrée reste difficile.
Avec environ 2 % du PIB et une part de l’ordre de 13 % des recettes fiscales, le Maroc apparaît donc comme un donateur relativement sobre. En matière de transparence, il obtient un score de 55,7 sur 100 à l’indice mondial de transparence des dépenses fiscales, au 28e rang sur 105 pays évalués, ce qui le place dans la moitié supérieure, mais loin des meilleures pratiques. Deux réserves tempèrent toutefois cet avantage apparent. La première tient au périmètre : depuis 2018, le référentiel marocain exclut nombre de taux réduits jugés structurels, ce qui abaisse mécaniquement le chiffre publié au regard de pays retenant une définition plus large. La seconde tient à la fiscalité elle-même : un État qui prélève moins renonce, en proportion, à moins. La sobriété apparente du Maroc ne dispense donc pas de s’interroger sur le rendement de chaque dirham abandonné.
La largesse rend-elle ? Investissement, emploi, croissance
C’est la question centrale, et c’est celle à laquelle le dispositif marocain répond le moins. La littérature internationale est pourtant abondante, et peu flatteuse pour les incitations fiscales indifférenciées. Les enquêtes de motivation conduites par le Groupe de la Banque mondiale auprès des investisseurs montrent que, dans plusieurs pays d’Afrique de l’Est, plus de 90 % d’entre eux auraient investi même en l’absence d’avantage fiscal. En Jordanie, le taux de redondance mesuré atteignait 70 %, au Mozambique 78 %. Une vaste enquête de l’ONUDI menée auprès de 7 000 entreprises dans 19 pays africains classait les incitations au onzième rang sur douze facteurs de localisation, loin derrière la stabilité, les infrastructures, la main-d’œuvre et l’accès au marché.
Ces travaux enseignent deux choses. D’abord, l’incitation fiscale agit surtout à la marge, sur des projets qui n’auraient pas vu le jour sans elle ; tout le reste de son coût est une rente versée à des investissements qui auraient eu lieu de toute façon. Ensuite, elle est d’autant plus efficace que le climat des affaires est déjà bon, et que les investisseurs visés sont tournés vers l’exportation, donc sensibles aux coûts, plutôt que vers le marché intérieur.
Appliquée au cas marocain, cette grille de lecture conduit à un constat prudent mais net. Sur les 38 milliards de dirhams de 2026, moins d’un sixième vise explicitement l’investissement, et cette part est portée par une poignée de grands projets conventionnés dont l’additionnalité n’est pas mesurée. Moins de 1 % va aux exportateurs, moins d’un demi pour cent à l’emploi. Le reste relève du soutien à la consommation, à l’épargne et au logement, c’est-à-dire de transferts dont l’effet sur la croissance potentielle est indirect et non évalué. Dès 2020, la Cour des comptes relevait que ces dépenses étaient engagées sans règles claires, sans études préalables suffisantes, sans limitation dans le temps et sans suivi d’impact, et qu’aucune instance de pilotage ne leur était dédiée. Six ans plus tard, l’inventaire joint au PLF 2027 a gagné en exhaustivité comptable ; il n’a pas encore franchi le seuil de l’évaluation économique.
Mesurer ce que l’on donne ne suffit plus ; il faut mesurer ce que l’on reçoit.
Les offrandes sans fidèles : ce qui devrait être retiré
L’examen ligne à ligne de la matrice officielle fait apparaître une catégorie singulière : celle des mesures qui survivent sans servir. Classées année après année en « minime importance », dépourvues de bénéficiaires ou rattachées à des opérations achevées, elles encombrent le code sans rien produire, sinon de la complexité et des possibilités d’optimisation. Leur suppression rapporterait peu en dirhams, mais beaucoup en lisibilité.
- Les exonérations attachées à des opérations révolues : celles accordées à la SONADAC pour le projet « Annassim » et à la société « Sala Al-Jadida », en TVA, en IS et en droits d’enregistrement, classées en « minime importance » sans interruption depuis 2021.
- Les reliques de consommation : l’exonération de TVA du crin végétal, des bougies et paraffines, des publications de propagande touristique et des films documentaires importés, sans enjeu budgétaire ni effet démontrable.
- Les incitations restées lettre morte : la réduction d’IS pour prise de participation dans des jeunes entreprises innovantes, qui n’a compté qu’un bénéficiaire en 2025 et aucun en 2026 ; l’exonération des promoteurs de logements à faible valeur immobilière de 140 000 dirhams, sans bénéficiaire en 2026 ; les plans d’épargne logement, éducation et en actions, tous en « minime importance » depuis six exercices, qui appellent une refonte plutôt qu’une reconduction.
- Les avantages devenus résiduels : l’exonération de TVA des équipements des transporteurs internationaux routiers, tombée de 173 MDH en 2023 à 3 MDH en 2026 ; celle des bateaux de pêche importés (3 MDH) ; la réduction d’IS pour introduction en bourse (9 MDH pour deux sociétés) ; l’exonération d’IS des hôteliers sur leur chiffre d’affaires en devises (7 MDH pour dix-neuf entreprises).
Mais c’est ailleurs que se trouvent les véritables gisements. Trois offrandes lourdes mériteraient non pas une suppression brutale, mais une reconversion méthodique. Le taux réduit de TVA sur les produits pétroliers pourrait être progressivement relevé, le produit étant redistribué sous forme d’aide directe ciblée par le Registre social unifié : en ordre de grandeur et sans tenir compte des effets de comportement, la seule réduction de moitié de l’écart de taux libérerait près de 3,9 milliards de dirhams. Les exonérations douanières liées aux grands investissements et à la voiture économique devraient être assorties de contreparties contractuelles publiées et de clauses de restitution en cas de non-respect des engagements d’emploi ou d’intégration. Enfin, les avantages accordés à l’épargne assurantielle pourraient être plafonnés par contribuable, afin d’en recentrer le bénéfice sur l’épargne des classes moyennes.
La vigilance s’impose également pour l’avenir. Le PLF 2027 ouvre de nouvelles libéralités, au premier rang desquelles un régime fiscal incitatif spécifique à l’organisation de la Coupe du monde 2030, l’exonération permanente de TVA à l’importation des animaux vivants et des viandes, ou encore l’exonération des ventes de sable. Chacune peut se défendre ; aucune ne devrait être adoptée sans estimation ex ante de son coût, sans indicateur de résultat et sans date d’extinction inscrite dans le texte.
Pour une générosité comptable de ses résultats
Il ne s’agit pas de condamner la dépense fiscale. Elle demeure un instrument légitime de politique publique, souvent plus simple à administrer qu’une subvention, et parfois plus efficace lorsqu’elle est bien ciblée. Il s’agit de la soumettre aux mêmes exigences que la dépense budgétaire, conformément à l’esprit de la loi organique relative à la loi de finances et de la loi-cadre portant réforme fiscale. Cinq principes y suffiraient.
- Une clause d’extinction systématique, de trois à cinq ans, pour toute mesure nouvelle ou reconduite, la prorogation étant subordonnée à une évaluation publiée.
- Une évaluation ex post indépendante, confiée à une instance dédiée ou à la Cour des comptes, pour les vingt mesures les plus coûteuses, qui portent à elles seules l’essentiel de l’enveloppe.
- Des indicateurs de résultat par mesure : coût par emploi créé, par logement livré, par dirham investi ou exporté, publiés dans l’annexe au PLF à côté du coût budgétaire.
- Un plafond global des dépenses fiscales, exprimé en pourcentage des recettes fiscales, voté avec la loi de finances, à l’image de ce que pratiquent plusieurs pays de l’OCDE.
- Une préférence affichée pour l’aide directe ciblée chaque fois que l’objectif est social, sur le modèle réussi du logement, et l’intégration des dépenses fiscales dans la logique de performance des programmes budgétaires.
Le document annexé au PLF 2027 a le mérite de tout compter. Il lui reste à tout justifier. Car une offrande n’a de sens que si celui qui la reçoit en fait meilleur usage que celui qui la consent. À 38 milliards de dirhams par an, la générosité de l’État n’est plus un geste ; c’est une politique. Elle mérite, à ce titre, d’être évaluée comme telle. Donner n’est pas investir : c’est seulement promettre que l’on investira.
