De l’ISA à l’ENA : Une grande ambition pour la haute administration, mais pour quels résultats ?
Quand l’État investit dans la formation de ses futures élites administratives sans organiser la valorisation de leurs compétences, c’est toute la cohérence de sa politique de gestion des ressources humaines qui mérite d’être interrogée.
- Une ambition royale[1] : former les cadres dirigeants de l’État
L’histoire de la formation administrative au Maroc est intimement liée à la construction de l’État moderne et à la volonté de doter notre pays d’une administration compétente, professionnelle et capable d’accompagner les grandes transformations nationales. Dans cette histoire, l’Institut supérieur de l’administration (ISA) occupait une place particulière.
Lancé sous le règne de Feu Sa Majesté le Roi Hassan II, dans le contexte des réformes administratives des années 1990, cet institut devait répondre à une ambition stratégique : préparer une nouvelle génération de hauts cadres capables d’assumer des responsabilités de conception, de direction, de coordination et de pilotage des politiques publiques. Il ne s’agissait pas de créer un établissement d’enseignement supérieur supplémentaire. Le Maroc disposait déjà d’universités et d’écoles formant des juristes, des économistes, des gestionnaires et des ingénieurs.
L’objectif était différent : constituer un vivier de hauts responsables publics, sélectionnés sur la base de leurs compétences et préparés à exercer des fonctions stratégiques au sein de l’appareil de l’État.
La nomination de feu Khalid Naciri à la direction de l’ISA a accompagné cette ambition. Son parcours de juriste, d’universitaire et d’homme engagé dans la vie publique incarnait la volonté de donner à l’institut une dimension dépassant la simple formation administrative.
Mais trois décennies plus tard, une question mérite d’être posée : qu’est devenue cette ambition ?
- De l’administration du Maroc profond aux bancs de l’ISA : un investissement personnel et collectif
Je voudrais ici apporter un témoignage personnel, non par nostalgie, mais parce qu’il illustre une contradiction structurelle de notre système administratif.
Je suis lauréat de la cinquième promotion de l’Institut supérieur de l’administration.
Lorsque j’ai décidé de présenter le concours d’accès à cet établissement, je venais du Maroc profond(Es-smara). J’étais déjà titulaire d’un diplôme supérieur (DESA en Economie) et disposais d’une longue expérience professionnelle, notamment dans la direction d’un établissement public.
Je n’étais donc ni un étudiant à la recherche d’un premier emploi, ni un fonctionnaire débutant souhaitant simplement améliorer ses connaissances. Comme beaucoup de mes collègues, j’avais déjà construit un parcours professionnel, assumé des responsabilités et acquis une expérience concrète du fonctionnement des institutions publiques. Le concours d’accès à l’ISA était particulièrement sélectif.
Il fallait démontrer de solides connaissances juridiques, économiques, politiques et administratives, mais aussi une capacité d’analyse, de réflexion et de compréhension des grands enjeux de l’action publique.
Les candidats retenus provenaient de différents ministères, établissements publics, villes et régions du Royaume. Cette diversité constituait l’une des grandes richesses de l’institut.
Pendant deux années, nous avons suivi une formation exigeante, intensive et pluridisciplinaire. Nous avons consacré du temps, de l’énergie et des efforts considérables à cette formation. Certains ont dû s’éloigner de leur famille, abandonner temporairement des fonctions de responsabilité ou renoncer à des avantages financiers et matériels liés à leurs postes d’origine. Ces sacrifices avaient un sens.
Nous étions convaincus que le diplôme de l’ISA constituait la reconnaissance d’une qualification supérieure destinée à ouvrir de nouvelles perspectives dans la haute administration marocaine. Nous pensions investir dans notre avenir professionnel. L’État pensait investir dans ses futurs cadres dirigeants. La réalité allait pourtant nous réserver une profonde désillusion.
- Le retour à l’administration : quand le diplôme ne change rien
À l’issue de deux années de formation et après l’obtention de notre diplôme, nous pensions naturellement pouvoir mettre les compétences acquises au service de l’État, dans des fonctions correspondant à notre nouvelle qualification.
Mais, pour beaucoup d’entre nous, le retour à l’administration d’origine a été brutal.
Nous avons, au mieux, retrouvé nos anciens postes. Aucune valorisation automatique du diplôme. Aucune progression statutaire significative. Aucune garantie d’affectation à un poste correspondant au niveau de formation. Aucun dispositif structuré d’accompagnement vers les fonctions supérieures.
Plus paradoxal encore, certains d’entre nous ont découvert que leur nouvelle qualification ne leur conférait même pas un droit particulier à être considérés pour des responsabilités plus importantes.
Autrement dit, deux années d’investissement personnel et de dépenses publiques pouvaient se solder par un retour à la case départ. Une situation d’autant plus difficile à comprendre que les lauréats qui n’avaient pas initialement la qualité de fonctionnaire pouvaient, sous réserve de postes budgétaires disponibles, intégrer directement la fonction publique, notamment à l’échelle 11, échelon 2, selon les dispositions alors applicables.
Pour les fonctionnaires déjà en poste, en revanche, la formation ne se traduisait pas nécessairement par une évolution professionnelle. Le système semblait ainsi mieux organiser l’intégration administrative de certains nouveaux entrants que la valorisation des fonctionnaires expérimentés qu’il avait lui-même sélectionnés et formés. Était-ce réellement la finalité recherchée ?
- Des débouchés annoncés, mais des portes qui demeurent fermées
L’une des grandes promesses associées à l’ISA était la possibilité de préparer ses lauréats à exercer des fonctions dans les grandes institutions de l’État, y compris certains corps supérieurs de contrôle, d’inspection et d’audit. Pourtant, dans la pratique, les perspectives étaient beaucoup plus limitées.
L’accès à des institutions telles que la Cour des comptes, l’Inspection générale des finances ou l’Inspection générale de l’administration territoriale demeurait confronté aux règles de recrutement propres à ces organismes et, selon notre expérience, à des résistances institutionnelles. Les possibilités que nous pensions ouvertes par certains textes n’ont pas débouché sur des mécanismes effectifs et systématiques d’intégration. Ceux de nos collègues qui ont finalement réussi à rejoindre ces corps l’ont souvent fait en passant, à leur propre initiative, les concours correspondants. Leur réussite relevait donc avant tout de leurs efforts individuels, et non d’une passerelle institutionnelle organisée entre l’ISA et la haute fonction publique.
Cette expérience soulève une question fondamentale : À quoi sert de former des cadres pour la haute administration si les institutions censées les accueillir ne sont ni tenues ni réellement incitées à reconnaître cette formation ?. Un diplôme, aussi prestigieux soit-il, ne peut produire les effets attendus si l’architecture administrative n’organise pas sa reconnaissance.
- Après la Constitution de 2011 : une nouvelle réalité qui interroge la vocation de l’École
L’adoption de la Constitution de 2011 a profondément renouvelé les principes de gouvernance publique. L’accès aux fonctions publiques, la nomination aux postes de responsabilité, les exigences de mérite, de compétence, d’égalité des chances et de transparence s’inscrivent désormais dans un cadre juridique et institutionnel renforcé. La nomination aux fonctions supérieures relève de procédures et de textes spécifiques. L’accès à de nombreux postes de responsabilité s’effectue dans le cadre d’appels à candidatures et de mécanismes de sélection. Ces évolutions sont légitimes et nécessaires. Mais elles rendent encore plus urgente la clarification de la place de l’ENA dans le système national de gestion des compétences publiques.
Si le diplôme de l’École ne constitue pas une qualification déterminante dans l’accès aux fonctions supérieures, quelle est sa valeur ajoutée institutionnelle ?
Si un fonctionnaire diplômé de l’ENA doit suivre exactement les mêmes procédures qu’un candidat n’ayant pas bénéficié de cette formation, sans que ses compétences spécifiques soient véritablement prises en considération, quel est l’intérêt stratégique du dispositif ?
Il ne s’agit évidemment pas de réclamer un droit automatique à la nomination. La haute fonction publique ne doit pas être réservée aux diplômés d’une école, mais une école créée pour former les hauts fonctionnaires doit nécessairement avoir une place identifiable dans le système de sélection et de développement des dirigeants publics. À défaut, nous entretenons une contradiction entre la vocation proclamée de l’établissement et la réalité du fonctionnement administratif.
- Formation initiale ou formation continue : quelle est désormais la véritable mission ?
La question mérite aujourd’hui d’être posée sans détour. L’ENA est-elle avant tout un établissement de formation initiale destiné à préparer les futurs dirigeants de l’administration ? Dans ce cas, il faut définir clairement les profils recherchés, les besoins prévisionnels de l’État, les compétences attendues et les débouchés professionnels. Une formation initiale d’excellence ne peut être pensée indépendamment d’une stratégie de recrutement et de gestion des carrières. Ou bien l’ENA doit-elle devenir principalement un établissement de formation continue et de perfectionnement des cadres publics ? Dans ce second cas, elle entre dans un environnement profondément transformé.
Les administrations et établissements publics disposent de mécanismes de contractualisation et de commande publique pour acquérir des prestations de formation, selon les règles applicables. Ils peuvent également mobiliser des universités, des écoles supérieures, des organismes spécialisés et des cabinets de conseil. L’ENA ne dispose donc plus d’un marché captif. Elle doit démontrer sa valeur ajoutée par la qualité de ses programmes, la compétence de ses intervenants, la pertinence de son ingénierie pédagogique et, surtout, les résultats mesurables de ses formations. À cela s’ajoute la montée en puissance de nouveaux établissements d’enseignement supérieur, notamment l’Université Mohammed VI Polytechnique et l’Université internationale de Rabat, dont l’offre de formation et le positionnement institutionnel attirent une attention croissante.
Ces établissements disposent de moyens, de réseaux, de partenariats et d’une capacité d’innovation qui renforcent la concurrence sur le marché de la formation des cadres. Pour certains responsables des ressources humaines, le recours à ces nouvelles institutions devient également un choix de prestige ou de réputation.
L’ENA ne peut ignorer cette nouvelle réalité.
- Une institution centrale face aux besoins d’un Maroc régionalisé
Une autre contradiction mérite d’être soulignée. Le Maroc s’est engagé dans un processus de régionalisation avancée, de déconcentration administrative et de renforcement des capacités des collectivités territoriales. Les besoins en management public ne se concentrent donc plus exclusivement à Rabat. Ils concernent également les régions, les provinces, les préfectures, les communes, les services déconcentrés et les établissements publics territoriaux. Or, historiquement, l’ISA puis l’ENA ont été fortement associés à la capitale.
Cette centralisation pouvait se comprendre dans une logique ancienne de formation d’une élite administrative essentiellement destinée aux services centraux.
Elle est beaucoup moins pertinente aujourd’hui. Pourquoi un responsable public exerçant à Laâyoune, Errachidia, Oujda, Béni Mellal, Guelmim ou Dakhla devrait-il nécessairement se déplacer à Rabat pour bénéficier d’une formation de haut niveau ?
La transformation numérique, les formations hybrides, les partenariats régionaux et les dispositifs de formation décentralisés offrent désormais d’autres possibilités. L’ENA doit devenir un instrument national de développement des compétences publiques, et non demeurer un établissement dont le rayonnement dépend essentiellement de sa localisation dans la capitale.
- Le véritable problème : former sans anticiper les besoins de l’État
Au-delà de mon expérience personnelle, la question est celle de l’efficacité de la dépense publique. Former un haut cadre pendant deux années représente un investissement important. Cet investissement comprend les coûts pédagogiques, les ressources humaines mobilisées, les dépenses de fonctionnement et, pour les fonctionnaires en formation, le coût d’opportunité de leur absence temporaire de leurs administrations. En contrepartie, l’État devrait attendre un retour sur investissement mesurable. Ce retour ne doit pas nécessairement prendre la forme d’une promotion automatique. Il devrait se traduire par une meilleure utilisation des compétences acquises, une mobilité professionnelle organisée, une amélioration des performances administratives et une capacité renforcée à conduire les politiques publiques. Or, si les lauréats reviennent à leurs anciennes fonctions sans évolution de leurs responsabilités, la question devient préoccupante.
Pourquoi mobiliser des ressources publiques pour produire des compétences que l’administration ne sait pas ensuite utiliser ? C’est une question de gouvernance des ressources humaines, mais aussi de rationalité économique.
- Repenser l’ENA : de l’école des diplômes à l’école des compétences stratégiques
La réponse ne devrait pas être de supprimer l’École ou de remettre en cause le principe d’une institution nationale dédiée à la formation des hauts cadres publics.
Au contraire, le Maroc a besoin d’une institution d’excellence capable d’accompagner les mutations de son administration. Mais cette institution doit être profondément repensée autour d’une mission claire.
D’abord, la formation des hauts cadres devrait être directement articulée avec une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences de l’État. Les administrations devraient identifier les fonctions stratégiques à pourvoir et les profils nécessaires avant même de déterminer le nombre de places ouvertes en formation. Ensuite, les fonctionnaires sélectionnés pour suivre un cursus long devraient bénéficier d’un véritable projet de développement professionnel, construit conjointement avec leur administration d’origine. L’obtention du diplôme devrait être reconnue dans l’appréciation des compétences, les procédures de mobilité et les candidatures aux fonctions de responsabilité, sans remettre en cause les principes d’égalité des chances et de mérite.
Parallèlement, l’École devrait développer une offre de formation continue spécialisée, fondée sur les besoins réels des administrations. Enfin, il faudrait évaluer l’École non seulement à travers le nombre de diplômés ou de sessions organisées, mais surtout à travers le devenir professionnel des lauréats, leur contribution à la performance administrative et l’impact des formations sur les institutions bénéficiaires.
- Une question de responsabilité publique
Le Maroc ne manque ni de talents ni de cadres compétents. Il dispose de fonctionnaires expérimentés, de diplômés de haut niveau et d’établissements de formation reconnus. Son véritable défi réside dans sa capacité à identifier, développer, mobiliser et valoriser ces compétences au service de l’intérêt général.
L’expérience de l’ISA illustre, à mes yeux, une faiblesse ancienne de notre administration : la tendance à considérer la formation comme une fin en soi, plutôt que comme un instrument de transformation des carrières et de l’action publique.
Former ne suffit pas. Délivrer un diplôme ne suffit pas. Créer une école prestigieuse ne suffit pas. Encore faut-il que l’État sache pourquoi il forme, pour quelles responsabilités, avec quelles perspectives et pour quels résultats.
Trois décennies après le lancement de l’ISA, le moment est venu d’engager une évaluation sans complaisance de cette politique. Combien de lauréats ont réellement accédé à des fonctions supérieures ? Combien ont retrouvé leurs anciens postes sans valorisation de leur diplôme ? Quelle est la contribution mesurable de ces formations à la modernisation de l’administration ? Combien coûte la formation d’un haut cadre et quel bénéfice l’État en retire-t-il ? Et surtout, quelle place l’ENA doit-elle désormais occuper dans le système national de gestion des talents publics ?
La question ne concerne pas uniquement les anciens lauréats.Elle concerne les finances publiques, l’efficacité administrative, l’égalité des chances et la capacité de notre pays à disposer de dirigeants publics à la hauteur de ses ambitions.
L’État ne devrait pas investir pendant deux années dans la formation de ses futurs dirigeants pour découvrir ensuite qu’il n’a prévu ni leur affectation, ni la valorisation de leurs compétences, ni même une place clairement définie pour leur diplôme. La véritable réforme de l’ENA ne consistera donc pas à changer une nouvelle fois son nom, son organigramme ou ses programmes.
Elle consistera à répondre enfin à cette question : Voulons-nous une école qui délivre des diplômes à des fonctionnaires, ou une institution stratégique qui prépare, accompagne et renouvelle les dirigeants de l’administration marocaine ?
Par: Mohamed Oueld Lfadel Ezzahou
Lauréat de la 5ème promotion de l’ISA
[1] Le Feu Hassan II a précisé, lors de cérémonie de nomination du Feu Khalid Naciri Directeur de l’ISA, que les cadres formés ou perfectionnés au sein de l’ISA devaient être aptes à occuper les postes de directeurs d’administration centrale, de secrétaires généraux de ministères, et de grands commis de l’État, dotés d’une vision stratégique transverse et non cloisonnée par ministères.
